Fuentes del Derecho Comunitario Europeo: Especial Consideración a las Directivas
El Derecho Comunitario europeo está compuesto por disposiciones que provienen de diversas fuentes, tanto desde el punto de vista material como formal. Estas disposiciones se dividen en dos categorías principales: el derecho primario u originario y el derecho derivado.
Derecho Primario: Las fuentes primarias o derecho primario están formadas fundamentalmente por los Tratados constitutivos y sus modificaciones.
Derecho Derivado: El derecho derivado o secundario comprende el conjunto de actos que las instituciones adoptan en el ejercicio de las competencias otorgadas por los Tratados. Actualmente, el derecho derivado se clasifica en dos tipos de normas: actos típicos y atípicos. Dentro de los actos típicos, se distinguen los vinculantes y los no vinculantes.
Actos Típicos Vinculantes y No Vinculantes: El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) especifica sobre el derecho derivado que:
- Reglamentos:
- Tienen un alcance general.
- Son obligatorios en todos sus elementos.
- Son directamente aplicables en cada Estado miembro.
- Directivas:
- Obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe lograrse.
- Dejan a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios para alcanzar ese resultado.
- Decisiones:
- Son obligatorias en todos sus elementos.
- Si designan destinatarios, solo serán obligatorias para ellos.
- Recomendaciones y Dictámenes:
- No son vinculantes.
En resumen, el derecho primario está constituido por los Tratados y sus modificaciones, mientras que el derecho derivado incluye actos legislativos y normativos adoptados por las instituciones de la Unión Europea. Entre estos actos derivados, los reglamentos y las decisiones tienen carácter vinculante, mientras que las directivas obligan solo en cuanto a los objetivos, permitiendo flexibilidad en su implementación por parte de los Estados miembros. Las recomendaciones y dictámenes, por otro lado, no tienen carácter vinculante.
Los Tratados y sus Modificaciones
La creación de la Comunidad Europea se remonta a los Tratados de París y Roma. A partir de su firma, Europa ha ido evolucionando. A continuación, se presenta un resumen de la evolución de los Tratados de la Unión Europea:
- Tratado de París (18 de abril de 1951): Firmado por Bélgica, Francia, Países Bajos, Italia, Luxemburgo y la República Federal de Alemania, establece la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Entró en vigor el 25 de julio de 1952 por un período de 50 años.
- Tratados de Roma (25 de marzo de 1957): Crean la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM). Firmados por Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo, entraron en vigor el 1 de enero de 1958 con duración indefinida.
- Tratado de Bruselas (8 de abril de 1965): Conocido como el Tratado de Fusión, establece un Consejo único y una Comisión única para las Comunidades Europeas. Entró en vigor el 1 de julio de 1967.
- Julio de 1979: Se celebran las primeras elecciones del Parlamento Europeo por sufragio universal directo.
- Acta Única Europea (febrero de 1986): Entró en vigor el 1 de julio de 1987, introduciendo reformas significativas.
- Tratado de la Unión Europea (7 de febrero de 1992): Firmado en Maastricht, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, conocido como TUE.
- Tratado de Ámsterdam (2 de octubre de 1997): Entró en vigor el 1 de mayo de 1999, introduciendo más reformas.
- Tratado de Niza (26 de febrero de 2001): Entró en vigor el 1 de febrero de 2003 tras la ratificación por todos los Estados miembros.
- Tratado de Lisboa (13 de diciembre de 2007): Entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, modificando los textos fundamentales de la UE, incluyendo el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, renombrado como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Incluye varios Protocolos y Declaraciones.
- 1 de enero de 2021: El Reino Unido abandona definitivamente la UE.
Adiciones de Países
- 1 de enero de 1973: Adhesión de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.
- Enero de 1981: Grecia se une a la CEE tras el Tratado del 28 de mayo de 1979.
- 1 de enero de 1986: Adhesión de España y Portugal, según los Tratados de Lisboa y Madrid del 12 de junio de 1985.
- 1 de enero de 1995: Austria, Finlandia y Suecia se unen a la UE mediante el Tratado del 24 de junio de 1994.
- 1 de mayo de 2004: Adhesión de diez nuevos Estados tras el Tratado de Atenas del 16 de abril de 2003: República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Chipre y Polonia.
- 1 de enero de 2007: Bulgaria y Rumanía se adhieren tras el Tratado del 25 de abril de 2005.
- 1 de julio de 2013: Croacia se une a la Unión Europea tras firmar el Tratado de Adhesión el 9 de diciembre de 2011 en Bruselas.
Tratado de París
El 18 de abril de 1951, se firmó el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) por Bélgica, Francia, Países Bajos, Italia, Luxemburgo y la República Federal de Alemania.
El objetivo del Tratado de la CECA era crear un mercado común del carbón y el acero gestionado por una única autoridad. Esta fue la primera de las tres comunidades donde varios Estados cedieron su soberanía. Firmado en París, el Tratado entró en vigor el 25 de julio de 1952 y tenía una duración de 50 años, expirando en julio de 2002.
La misión de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero era contribuir al crecimiento económico, al desarrollo del empleo y a la mejora del nivel de vida en los Estados miembros, mediante el establecimiento de un mercado común. Su objetivo era crear condiciones que asegurasen una distribución racional de la producción con alta productividad, garantizando al mismo tiempo la continuidad del empleo y evitando perturbaciones económicas en los Estados miembros.
La Comunidad tenía personalidad jurídica, lo que le permitía actuar en el ámbito internacional con la capacidad jurídica necesaria para cumplir sus funciones y objetivos. Podía adquirir y enajenar bienes, y tenía capacidad para comparecer en juicio.
Las instituciones de la Comunidad eran:
- Una Alta Autoridad, con el apoyo de un Comité Consultivo.
- Una Asamblea Común, conocida como “la Asamblea”.
- Un Consejo Especial de Ministros, conocido como “el Consejo”.
- Un Tribunal de Justicia, conocido como “el Tribunal”.
Los Tratados de Roma
Firmados el 25 de marzo de 1957, estos tratados establecieron la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo fueron los firmantes.
Tratado de la Comunidad Económica Europea
El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) fue firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 por representantes de los seis Estados mencionados. Tras su ratificación, el Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1958 con duración indefinida.
Entre las tres comunidades, la CEE tenía los objetivos más amplios, que incluían sentar las bases de una unión más estrecha entre los pueblos europeos para asegurar el progreso económico y social, eliminar las barreras divisorias en Europa, consolidar la paz y la libertad, e invitar a otros pueblos europeos que compartieran estos ideales a unirse al esfuerzo.
El Tratado de la CEE se enfocaba en grandes objetivos económicos y en las políticas necesarias para alcanzarlos. Los principales objetivos de la CEE eran establecer una unión aduanera, desarrollar políticas comunes y crear un mercado europeo, que se iría consolidando progresivamente.
La misión de la Comunidad era promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en toda la Comunidad, fomentar una expansión continua y equilibrada, aumentar la estabilidad, acelerar el nivel de vida y estrechar las relaciones entre los Estados miembros mediante el establecimiento de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas económicas.
Las funciones asignadas a la Comunidad eran llevadas a cabo por:
- Una Asamblea.
- Un Consejo.
- Una Comisión.
- Un Tribunal de Justicia.
El Consejo y la Comisión estaban asistidos por un Comité Económico y Social con funciones consultivas.
Tratado de la CEEA
La Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), o Euratom, fue la tercera comunidad creada con fines específicos en el campo de la energía nuclear. En el preámbulo de su Tratado Constitutivo, se expusieron sus objetivos, basados en la premisa de que la energía nuclear es un recurso esencial para el desarrollo y la modernización de la producción, así como para el progreso en favor de la paz. Los firmantes se comprometieron a crear las condiciones necesarias para desarrollar una potente industria nuclear, que proporcionaría una gran cantidad de energía y modernizaría la tecnología, además de otras muchas aplicaciones que contribuirían al bienestar de los pueblos.
La CEEA tenía cuatro instituciones: la Comisión, el Consejo, la Asamblea y el Tribunal de Justicia.
Acta Única Europea
El Acta Única Europea fue firmada en febrero de 1986 y entró en vigor el 1 de julio de 1987. Este documento representa la reforma más significativa de la Comunidad antes del Tratado de la Unión Europea (TUE). El Acta Única supuso una superación del enfoque exclusivamente económico de los tratados anteriores.
Objetivos del Acta Única Europea:
- Crear un gran mercado sin fronteras internas.
- Adoptar políticas estructurales y de apoyo a las regiones menos desarrolladas.
- Fomentar la cooperación en investigación y desarrollo.
- Promover la cooperación monetaria.
- Incluir una dimensión social.
- Proteger el medio ambiente.
La principal innovación del Acta Única fue el aumento del uso del voto por mayoría en lugar de la unanimidad en el Consejo de Ministros.
España ratificó el Acta Única mediante el Instrumento de 9 de diciembre de 1986, autorizado por la Ley Orgánica 4/86 de 26 de noviembre.
El Acta Única está estructurada en un preámbulo y 34 artículos, divididos en cuatro títulos.
Título 1: Disposiciones comunes
Establece que las Comunidades Europeas y la Cooperación Política Europea tienen como objetivo contribuir conjuntamente al progreso concreto de la Unión Europea. Las Comunidades Europeas se basan en los Tratados Constitutivos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, así como en los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado.
El artículo 2 del Tratado prevé la creación del Consejo Europeo, que no es una institución comunitaria propiamente dicha, pero que actúa como motor e impulsor de la Comunidad. El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con el Presidente de la Comisión, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores, y se reúne dos veces al año.
Reforma de las Instituciones
- La Asamblea pasa a denominarse Parlamento, y se establece un procedimiento de cooperación, además de otorgarle nuevas competencias. A partir del TUE, el Parlamento participará junto con las demás instituciones en el ámbito de la política de cooperación.
- Se mejora la coherencia de la presencia de la Comisión en las instituciones.
- Se establece una nueva delimitación de las funciones del Tribunal de Justicia.
- Se prevé la creación del Tribunal de Primera Instancia.
Reforma del Consejo y el Mercado Interior
El Acta Única Europea (AUE) amplió el número de áreas en las que el Consejo debía adoptar decisiones por mayoría cualificada, mejorando así la eficiencia del proceso de toma de decisiones. Este cambio incrementó el nivel de institucionalización del Consejo Europeo, que ahora estaría compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, junto con el Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores.
Mercado Interior
Una de las innovaciones más significativas del AUE fue la creación y desarrollo del mercado interior, destinado a eliminar las barreras fronterizas existentes. La Comunidad adoptó medidas para establecer progresivamente el mercado interior, con un plazo que culminó el 31 de diciembre de 1992. Este mercado interior implicaría un espacio sin fronteras internas, donde se facilitaría la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales.
Áreas Clave del AUE
Economía y Moneda
En el ámbito económico y monetario, los Estados miembros tomarán en cuenta las experiencias del Sistema Monetario Europeo (SME) y del desarrollo del ecu (ahora euro), respetando las competencias existentes.
Política Social
En política social, los Estados miembros se esforzarán por mejorar el entorno laboral para proteger la seguridad y salud de los trabajadores, buscando armonizar las condiciones laborales en el ámbito de la Comunidad.
Cohesión Económica y Social
Para promover un desarrollo armonioso en toda la Comunidad, se fortalecerán acciones dirigidas a mejorar la cohesión económica y social, reduciendo las diferencias regionales y el retraso de las regiones menos favorecidas.
Investigación y Desarrollo Tecnológico
La Comunidad se fijará como objetivo fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria europea, favoreciendo el desarrollo de su competitividad internacional.
Medio Ambiente
Las acciones de la Comunidad en materia de medio ambiente buscarán conservar, proteger y mejorar la calidad del entorno, contribuir a la salud de las personas y garantizar un uso prudente y racional de los recursos naturales.
Política Exterior y Seguridad Común
El Título III del AUE introduce disposiciones sobre la cooperación europea en política exterior, sentando las bases para la futura Política Exterior y de Seguridad Común establecida en el TUE. Las disposiciones clave incluyen:
- Las Altas Partes Contratantes se esforzarán por formular y aplicar conjuntamente una política exterior europea.
- Se comprometen a informarse y consultarse mutuamente sobre cualquier asunto de política exterior de interés general, asegurando que su influencia combinada se ejerza de manera más eficaz a través de la concertación, la convergencia de posiciones y la realización de acciones comunes.
El Tratado de la Unión Europea
El Tratado de la Unión Europea (TUE) se firmó el 7 de febrero de 1992 en Maastricht y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Este tratado introdujo el concepto de Comunidad Europea, reemplazando al de Comunidad Económica Europea. Desde entonces, han coexistido los términos Comunidad Europea y Unión Europea, aunque no siempre es fácil diferenciarlos. La Comunidad Europea, regida por el Tratado de la Comunidad Europea (TCE) modificado por el TUE, se distingue de la Unión Europea creada por este último tratado, la cual se basa en las Comunidades Europeas, complementadas con políticas y formas de cooperación establecidas en el TUE para organizar de manera coherente y solidaria las relaciones entre los Estados miembros y sus ciudadanos.
El TUE amplió y modificó los objetivos y métodos de la Comunidad Europea, implicando una cesión parcial de soberanía a favor de las instituciones comunitarias. Además, introdujo áreas y técnicas de cooperación en política exterior y de seguridad común, así como en justicia y asuntos de interior, que no siguen un modelo comunitario de integración, sino un enfoque más tradicional de cooperación intergubernamental. Aunque esta cooperación no implica inicialmente una cesión de soberanía, se prevé que algunas de estas políticas puedan integrarse eventualmente como políticas comunitarias.
El Título I del TUE establece la creación de la Unión Europea, donde las decisiones deben tomarse de la manera más cercana posible a los ciudadanos. Los fundamentos de la UE se basan en las Comunidades Europeas, complementadas por las políticas y formas de cooperación establecidas en el tratado.
España ratificó el TUE mediante un instrumento de 29 de diciembre de 1992, tras la autorización de la Ley Orgánica 10/92, de 28 de diciembre.
El 15 de diciembre de 1990, se iniciaron dos conferencias intergubernamentales. La primera se centró en las condiciones para el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria. La segunda abordó el proyecto de unidad política. Estas conferencias culminaron el 7 de febrero de 1992 con la firma de un único tratado que modificó todos los anteriores. Este tratado consta de dos partes: la primera parte tiene rango jurídico y está compuesta por 17 acuerdos o protocolos; la segunda parte incluye 34 declaraciones que representan un consenso político o una aclaración de la intención de los Estados miembros.
Posteriores Desarrollos del Tratado de la Unión Europea
Tras su aprobación en 1995, se vio la necesidad de convocar una conferencia intergubernamental para enfrentar los desafíos de un entorno internacional en rápido cambio político, económico y social.
El Tratado de la Unión Europea (TUE) representó el avance más significativo en la historia de la Comunidad, estableciendo las bases para la moneda única, ampliando políticas, incrementando el poder del Parlamento, creando el fondo de cohesión y abordando la ciudadanía de la Unión, entre otras cuestiones importantes. En su versión original, el TUE estaba estructurado en siete títulos con artículos enumerados mediante letras. Después del Tratado de Ámsterdam, consta de ocho títulos con artículos numerados.
El preámbulo del TUE incluía los siguientes elementos:
- Reafirmación de los principios y bases tradicionales del proceso de integración europea.
- Compromiso con el fortalecimiento democrático y la eficiencia del progreso logrado por las Comunidades Europeas, ampliándolo.
- Especificación y concreción de nuevos ámbitos de actuación en el proceso de integración europea.
En cuanto a las instituciones, se asignó al Consejo y a la Comisión la responsabilidad de asegurar la coherencia en la acción exterior. El Consejo Europeo se institucionalizó de manera definitiva. Además, se instó al Parlamento, al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de Justicia a ejercer plenamente sus competencias según las disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del TUE.
El TUE se estructuró en tres pilares distintos:
- Pilar Comunitario: Las tres comunidades iniciales (CECA, CEE y CEEA) subsistían y mantenían su identidad con las modificaciones establecidas. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea se modificó profundamente y pasó a llamarse simplemente Comunidad Europea (CE).
- Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): Basada en los objetivos de defender los valores democráticos, mantener la paz, fortalecer la seguridad y fomentar la cooperación.
- Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior: Este pilar abarcaba la cooperación en estas áreas.
El pilar comunitario, en sentido estricto, estaba regulado en los Títulos II, III y IV, que cubrían respectivamente la Comunidad Europea, la CECA y la CEEA.
Se creó la Comunidad Europea (CE) en sustitución de la CEE. La nueva CE asumió la responsabilidad de lograr la convergencia económica y la creación de una Unión Económica y Monetaria, con el ECU como moneda única a partir del 1 de enero de 1997 o, a más tardar, el 1 de enero de 1999. Posteriormente, el ECU fue reemplazado por el euro, y se fijó el 1 de enero de 2002 como la fecha para su adopción como moneda común en los países que lo aceptaron. También se buscó el progreso social y económico de los pueblos mediante la realización del Mercado Interior.
Los Tres Pilares de la Unión Europea
El Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992, firmado en Maastricht y en vigor desde el 1 de noviembre de 1993, estructuró la Unión en tres pilares distintos:
- Pilar Comunitario: Incluía las tres comunidades iniciales (CECA, CEE y CEEA) que mantenían su identidad aunque con las modificaciones establecidas. Este pilar, regulado en los Títulos II, III y IV del TUE, se centraba en las cuestiones económicas y sociales, y promovía la convergencia económica, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria con el ECU (posteriormente sustituido por el euro), y la realización del Mercado Interior.
- Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): Abordado en el Título V del TUE, este pilar reflejaba la falta de consenso entre los Estados miembros sobre la política exterior y de seguridad común. Este pilar se centraba en la defensa de los valores democráticos, el mantenimiento de la paz, el fortalecimiento de la seguridad y la cooperación internacional.
- Cooperación en Justicia y Asuntos de Interior: Este pilar, regulado en el Título VI del TUE, abordaba por primera vez en los Tratados Comunitarios temas relacionados con la justicia y los asuntos internos, temas que anteriormente se habían tratado en el ámbito de la cooperación política.
Estos tres pilares compartían los mismos principios y un único marco institucional, que se recogía en el Título I del TUE. El artículo 1 del TUE afirmaba: “Por el presente Tratado, las Altas Partes contratantes constituyen entre sí una Unión Europea”. Este artículo subrayaba que la Unión se fundamentaba en las Comunidades Europeas, complementadas con las nuevas políticas y formas de cooperación establecidas en el Tratado.
Objetivos de la Unión Europea según el TUE
La Unión Europea, tal como se describe en el TUE, tenía varios objetivos fundamentales:
- Progreso Económico y Social: Promover el desarrollo económico y social equilibrado y sostenible, con un alto nivel de empleo. Esto se lograría principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras internas, el fortalecimiento de la cohesión económica y social, y el establecimiento de una unión económica y monetaria que implicaría la adopción de una moneda única.
- Identidad Internacional: Afirmar la identidad de la Unión en el ámbito internacional a través de una política exterior y de seguridad común, que incluiría la progresiva definición de una política de defensa común, eventualmente conduciendo a una defensa común.
- Protección de Derechos: Reforzar la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos de los Estados miembros mediante la creación de una ciudadanía de la Unión.
- Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: Mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia. Esto implicaba garantizar la libre circulación de personas junto con medidas adecuadas para el control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la lucha contra la delincuencia.
- Acervo Comunitario: Mantener y desarrollar el acervo comunitario, revisando las políticas y formas de cooperación establecidas en el Tratado para asegurar la eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarios.
Estos objetivos delineaban una visión de integración más profunda y cooperación reforzada entre los Estados miembros, estableciendo un marco más coherente y solidario para las relaciones entre ellos y sus pueblos.
Sustitución de Términos
El TUE establece que los términos «Comunidad Económica Europea» serán reemplazados por «Comunidad Europea».
Ciudadanía Europea
Junto a las cuatro libertades básicas, el Tratado de la Unión Europea introdujo la Ciudadanía Europea. El objetivo principal de institucionalizar este nuevo estatus jurídico, según las instituciones comunitarias, era reforzar y potenciar la identidad europea y permitir que los ciudadanos europeos participasen más activamente en el proceso de integración comunitaria.
Se considera ciudadano europeo a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. Estos ciudadanos tendrán derechos y obligaciones conforme al TUE. Cada ciudadano tendrá el derecho de circular y residir libremente en los Estados miembros, sujeto a las limitaciones y condiciones establecidas en el Tratado y sus disposiciones de aplicación. Además, cualquier ciudadano que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a votar y ser candidato en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, bajo las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
A partir del TUE, todas las restricciones a los movimientos de capitales entre los Estados miembros y entre los Estados miembros y terceros países están prohibidas.
Nuevas Políticas de la Unión
El TUE incorporó nuevas políticas comunes que van más allá de las cuestiones económicas y monetarias. Se crearon y desarrollaron políticas en áreas como educación, juventud, formación, medio ambiente, salud pública, protección del consumidor, industria y cohesión social.
Política Económica
Los Estados miembros llevarán a cabo sus políticas económicas con el objetivo de contribuir a los fines de la Comunidad. Tanto los Estados miembros como la Comunidad actuarán en conformidad con el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una asignación eficiente de recursos y siguiendo los principios establecidos en el Tratado.
Política Monetaria
La política monetaria se gestionará a través del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). El objetivo principal del SEBC es mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Comunidad para contribuir a la consecución de los objetivos comunitarios.
Principales Cambios Tras el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa introdujo varias modificaciones importantes, entre las que se encuentran:
- La unificación de la Unión Europea y la Comunidad Europea en una sola entidad llamada “Unión Europea”, con personalidad jurídica y la capacidad exclusiva para firmar acuerdos internacionales en sus ámbitos de competencia.
- La eliminación de los “tres pilares” creados por el Tratado de Maastricht. El Tratado de Lisboa suprimió esta estructura, integrando las normas de funcionamiento y competencias del primer pilar (Comunidad Europea) y del tercer pilar (espacio de libertad, seguridad y justicia) en un único sistema de toma de decisiones, conocido como el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
- La consagración de los valores de la Unión, tales como la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos, el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres. Estos valores servirán de referencia para futuras adhesiones a la Unión y para posibles sanciones en relación con los Estados miembros que los violen de manera grave y reiterada.
Tratado de Ámsterdam
El 2 de octubre de 1997 se firmó el Tratado de Ámsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999.
El Tratado de Ámsterdam fue el primer tratado que estableció formalmente el concepto de ciudadanía de la Unión Europea (aunque fue el Tratado de Maastricht el que inicialmente introdujo la figura de la ciudadanía europea).
El Tratado de Ámsterdam, que se había previsto en Maastricht, tenía cuatro objetivos fundamentales:
1. El empleo y los derechos de los ciudadanos como ejes de la UE.
2. Eliminación de los últimos obstáculos a la libre circulación y el reforzamiento de la seguridad en la UE.
3. Dotar de eficacia a la estructura institucional de la Unión.
4. Afianzar la imagen de la Unión frente al exterior.
Este tratado modifica y revisa tanto el Tratado de la Unión Europea (TUE) como el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE). Aunque se concibió con grandes expectativas, en la práctica su impacto político e institucional fue limitado.
Las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam en el TUE y el TCE representan un avance en términos de ciudadanía y derechos, consolidando el principio de subsidiariedad.
Algunos de los aspectos más importantes del Tratado de Ámsterdam son:
- Refuerzo de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como el de cooperación.
- En los ámbitos donde la Comunidad no tenga competencia exclusiva, intervendrá conforme al principio de subsidiariedad.
- En cuanto a la ciudadanía de la Unión Europea, el Tratado perfila de forma más clara su configuración jurídica, aunque de manera modesta.
- Refuerzo de la política de empleo, fomentando una estrategia coordinada.
- Comunizarización de temas relacionados con visados, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas a la libre circulación de personas.
- Incorporación del acervo de Schengen al marco institucional y jurídico de la Unión Europea, facilitando la libre circulación de personas y mercancías dentro de la UE y la eliminación de fronteras internas. En un anexo al Tratado se regula un Protocolo que integra el acervo de Schengen en el marco de la UE.
Tratado de Niza
El Tratado de Niza fue una respuesta a diversas cuestiones estructurales pendientes del Tratado de Ámsterdam, especialmente en lo que respecta a la reforma de las instituciones europeas de cara a la ampliación hacia los países de Europa Central y Oriental, con los cuales ya se habían iniciado negociaciones. La Conferencia Intergubernamental comenzó el 14 de febrero del 2000 y concluyó en el Consejo Europeo de Niza en diciembre del mismo año.
Los trabajos de la Conferencia Intergubernamental finalizaron con la adopción del Tratado de Niza el 26 de febrero de 2001, entrando en vigor el 1 de febrero de 2003 tras su ratificación por todos los Estados miembros, aunque Irlanda necesitó dos referendos para otorgar su consentimiento. España autorizó su ratificación mediante la Ley Orgánica 1/2001, del 6 de noviembre.
En la ciudad de Niza, también se acordó solemnemente, por las presidencias del Parlamento, del Consejo y de la Comisión, firmar la Carta de los Derechos Fundamentales, elaborada por una Convención. Sin embargo, esta Carta no se incorporó al Tratado, adoptándose solo como un acuerdo de carácter político y no normativo.
El Tratado de Niza modifica el Tratado de la Unión Europea (TUE) y los Tratados de las Comunidades Europeas, siendo una modificación relevante en términos de las cuotas de poder de los Estados en las diversas instituciones, en preparación para una Europa ampliada. Estas modificaciones afectan a la composición de las instituciones y al número de miembros y votos de cada Estado. Los cambios más importantes se observan en la composición del Parlamento y el Consejo.
Se prevé una nueva composición del Parlamento a partir del año 2004, ampliando el número máximo de parlamentarios a 732 y reduciendo el número de parlamentarios por Estado para permitir la entrada de nuevos miembros.
Otra modificación significativa se refiere a la nueva ponderación de votos en el Consejo, cambiando el peso de los Estados en las votaciones por mayoría cualificada. También se acordó reducir considerablemente las votaciones por unanimidad, ampliando los casos de mayoría cualificada. Se incorporó oficialmente la llamada cláusula de verificación demográfica, que exige comprobar que los países que votan a favor en el Consejo representan el 62% de la población de la Unión.
Además, se busca reforzar la figura del Presidente de la Comisión y reducir el número de sus miembros en una Comunidad ampliada. En cuanto al Tribunal de Justicia, se introducen cambios importantes, estableciendo su Estatuto en un Protocolo anexo al Tratado, destacando la creación de salas jurisdiccionales y la ampliación de las competencias del Tribunal de Primera Instancia.
El Tratado de Niza reforma el título relativo a las cooperaciones reforzadas, haciendo este instrumento de integración más flexible, profundo y sistemático. Para ello, se distingue entre los diferentes ámbitos en los que puede incidir, estableciendo una regulación general y disposiciones específicas para los diferentes pilares en sus respectivos artículos. Se eliminó el veto que desnaturalizaba la cooperación reforzada aprobada en el Tratado de Ámsterdam y se suavizaron los procedimientos para activarla.
Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa introduce modificaciones en los dos textos fundamentales de la Unión Europea: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que pasa a llamarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Con las modificaciones del TUE, la Unión adquiere personalidad jurídica.
Objetivos del nuevo Tratado
El Tratado de Lisboa modifica los Tratados actuales de la UE y la CE sin reemplazarlos. Este nuevo texto proporciona a la Unión el marco jurídico y las herramientas necesarias para afrontar los desafíos futuros y responder a las demandas de los ciudadanos. Los objetivos principales son:
- Crear una Europa más democrática y transparente:
- El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tendrán un papel más destacado, habrá más oportunidades para que los ciudadanos expresen sus opiniones y será más fácil entender cómo se distribuyen las responsabilidades entre los niveles europeo y nacional.
- Mayor protagonismo del Parlamento Europeo: Este órgano, elegido directamente por los ciudadanos de la Unión, tendrá nuevas competencias en legislación, presupuesto y acuerdos internacionales de la UE. El refuerzo del procedimiento de codecisión equiparará al Parlamento Europeo con el Consejo, que representa a los Estados miembros, en la mayoría de la legislación de la UE.
- Fomentar una Europa de derechos y valores, libertad, solidaridad y seguridad:
- Se potenciarán los valores de la Unión, se otorgará rango de Derecho primario a la Carta de los Derechos Fundamentales, se establecerán nuevos mecanismos de solidaridad y se garantizará una mejor protección a los ciudadanos.
- Convertir a Europa en un actor global relevante:
- Se combinarán los instrumentos de la política exterior europea para elaborar y aprobar nuevas políticas, permitiendo que Europa se exprese con mayor claridad ante sus socios internacionales. Se utilizarán todas las capacidades económicas, humanitarias, políticas y diplomáticas de Europa para promover sus intereses y valores a nivel mundial, respetando los intereses particulares de los Estados miembros en el marco de las relaciones exteriores.
- Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: Este cargo, que también será Vicepresidente de la Comisión, dará mayor peso, coherencia y visibilidad a la acción exterior de la UE. El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asistirá al Alto Representante en sus funciones.
- La personalidad jurídica única de la Unión fortalecerá su capacidad de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a nivel internacional y en un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales.
- Desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa: Aunque se mantendrá un sistema especial de toma de decisiones, se preparará el terreno para la cooperación reforzada de un grupo más reducido de Estados miembros.
Principios
El funcionamiento de la UE se basa en tres principios democráticos: igualdad democrática, democracia representativa y democracia participativa.
El Tratado de Lisboa reafirma el principio de igualdad democrática, que implica un trato igualitario por parte de las instituciones hacia todos los ciudadanos. Además, fortalece la democracia representativa otorgando más poderes al Parlamento Europeo y mayor participación a los parlamentos nacionales. Asimismo, desarrolla la democracia participativa mediante nuevos mecanismos que permiten una mayor interacción entre los ciudadanos y las instituciones, como la iniciativa ciudadana.
Además, se clarifican las relaciones entre los Estados miembros y la Unión Europea.
Estructura y objetivos
El Tratado de Lisboa no anula ni reemplaza los tratados existentes, similar a lo que hicieron los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza. Por lo tanto, la ratificación por parte de los Estados miembros solo afecta a los cambios introducidos. Se mantiene la distinción entre dos tratados: el Tratado de la Unión Europea (TUE), que conserva su nombre, y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), que pasa a llamarse Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Ambos tratados tienen el mismo valor jurídico, aunque sus diferentes propósitos determinan parte de las modificaciones introducidas.
a) El TUE experimenta importantes cambios en su estructura. Después del Preámbulo, se organizan en seis Títulos que abordan las disposiciones comunes (Título I), los principios democráticos (Título II), las instituciones (Título III), las cooperaciones reforzadas (Título IV), la Acción Exterior de la Unión y la política exterior y de seguridad común (Título V), y las disposiciones finales (Título VI).
b) El TFUE mantiene en gran medida la estructura del tratado vigente, con un preámbulo y siete partes. La primera parte aborda los principios; la segunda parte se refiere a la no discriminación y ciudadanía de la Unión; la tercera parte cubre las políticas y acciones internas (mercado interior, agricultura y pesca, libre circulación de personas, servicios y capitales, transportes, competencia, fiscalidad, política económica y monetaria, empleo, política social, Fondo Social Europeo, educación, formación profesional, juventud y deportes, protección de los consumidores, redes transeuropeas, cohesión económica y social, I+D, espacio, medio ambiente, energía, turismo, protección civil y cooperación administrativa); la cuarta parte trata de la Asociación de los países y territorios de ultramar; la quinta parte de la Acción Exterior de la Unión; la sexta parte del funcionamiento de la Unión, y la séptima parte de las disposiciones generales y finales. Estas siete partes se dividen en 33 Títulos, 34 Capítulos y 358 artículos.
c) El tratado incluye 38 Protocolos y 65 Declaraciones que forman parte integral del mismo y tienen igual valor vinculante. Los Protocolos tratan una variedad de temas, como el papel de los parlamentos nacionales, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, el Estatuto del Tribunal de Justicia, el Banco Europeo de Inversiones, las sedes de las instituciones comunitarias, privilegios e inmunidades, procedimientos de déficits excesivos, cohesión económica, social y territorial, y el espacio Schengen, entre otros.
Las Declaraciones abordan diversas cuestiones, proporcionando interpretaciones y posiciones sobre determinados preceptos del Tratado, expresando las posturas de algunos Estados miembros sobre temas concretos o territorios específicos, y aclarando el significado de ciertas expresiones, como el término “nacionales”. También tratan sobre la traducción del Tratado y el Servicio Europeo para la Acción Exterior, entre otros temas.
Principales modificaciones
Las principales mejoras introducidas por el Tratado de Lisboa en comparación con los tratados anteriores se pueden resumir de la siguiente manera:
– Eliminación de los “tres pilares” creados por el Tratado de Maastricht (Comunidad Europea, Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI) y Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)), fusionándolos. Esto implica que CAJI y PESC dejarán de ser políticas intergubernamentales y pasarán a ser políticas comunitarias, aunque la PESC, incluida la política de Defensa, mantendrá procedimientos particulares.
– Consagración de los valores de la Unión, como la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos, el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres. Estos valores serán una referencia para futuras adhesiones a la Unión y para posibles sanciones a los Estados miembros que los violen de manera grave y reiterada.
– Confirmación del principio de adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que deberá ser aprobado por unanimidad en el Consejo y ratificado por todos los Estados miembros.
– Adición del principio de “seguridad nacional” a los principios que regulan las relaciones entre la Unión y los Estados miembros (atribución de competencias, cooperación leal, igualdad, respeto a las identidades nacionales, etc.), estableciendo que la seguridad nacional es responsabilidad exclusiva de cada Estado.
– Otorgamiento de una base jurídica explícita a las iniciativas de la Unión en el ámbito de la política de vecindad.
– Mantenimiento de la cláusula de retirada, que permite a un Estado miembro salir de la Unión sin condiciones previas, mediante un acuerdo sobre las modalidades de la retirada, la cual será efectiva a los dos años de la notificación de la intención, incluso si no se ha concluido dicho acuerdo.
– Revisión de los Tratados, que pueden modificarse mediante un procedimiento de revisión ordinario o simplificado.
– Clarificación de las competencias atribuidas a la UE, a los países miembros de la UE y las competencias compartidas.
– Introducción de la iniciativa ciudadana, que permite a un millón de ciudadanos de la Unión, de al menos una cuarta parte de los Estados miembros, participar directamente en el desarrollo de las políticas de la UE, solicitando a la Comisión Europea que presente una propuesta de legislación.
– Ampliación de las responsabilidades del Alto Representante, quien pasa a denominarse Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y también será Vicepresidente de la Comisión. Este cargo dirige la Política Exterior y de Seguridad Común, incluida la Política de Seguridad y Defensa Común, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es uno de los vicepresidentes de la Comisión Europea. Asegura la coherencia de la acción exterior de la UE, es responsable dentro de la Comisión de las responsabilidades en materia de relaciones exteriores y de la coordinación de otros aspectos de la acción exterior de la UE. El Consejo Europeo designa al Alto Representante por mayoría cualificada, con el acuerdo del Presidente de la Comisión, para un mandato de cinco años.
El Derecho Derivado
Actos de la Unión
Los objetivos de los Tratados de la UE se logran a través de diversos tipos de actos legislativos, algunos de los cuales son vinculantes y otros no. Algunos se aplican a todos los países de la UE, mientras que otros solo afectan a unos pocos.
Como se mencionó anteriormente, para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptan reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.
El Tratado de Lisboa mantiene la jerarquía normativa mediante la distinción entre actos legislativos, actos delegados y actos de ejecución.
Actos legislativos
Los actos legislativos, como se detallará más adelante, se procesan mediante dos procedimientos: el ordinario y el especial.
Estos actos incluyen la adopción de un Reglamento, Directiva o Decisión.
Los actos jurídicos adoptados mediante procedimiento legislativo se consideran actos legislativos.
Actos delegados
Un acto legislativo puede delegar en la Comisión la facultad de adoptar actos no legislativos de alcance general que complementen o modifiquen ciertos elementos no esenciales del acto legislativo.
Los actos legislativos definirán explícitamente los objetivos, contenido, alcance y duración de la delegación de poderes. La regulación de los elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto legislativo y, por lo tanto, no podrá ser objeto de delegación de poderes.
Los actos legislativos establecerán claramente las condiciones a las que estará sujeta la delegación, que pueden incluir:
a) El Parlamento Europeo o el Consejo pueden decidir revocar la delegación.
b) El acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo presentan objeciones dentro del plazo fijado en el acto legislativo.
Para las situaciones a) y b), el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de sus miembros y el Consejo por mayoría cualificada.
En el título de los actos delegados se incluirá el adjetivo “delegado” o “delegada”.
Actos de ejecución
Los Estados miembros deben adoptar todas las medidas de derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión.
Cuando se requieran condiciones uniformes para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en los artículos 24 y 26 del Tratado de la Unión Europea, al Consejo.
El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán previamente, mediante reglamentos adoptados según el procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.
En el título de los actos de ejecución se incluirá la expresión “de ejecución”.
Además, el Tratado de Funcionamiento establece que el Consejo adoptará recomendaciones. Estas se emitirán a propuesta de la Comisión en todos los casos en que los Tratados dispongan que el Consejo adopte actos a propuesta de la Comisión. Se requerirá unanimidad en los ámbitos en los que se necesita unanimidad para la adopción de un acto de la Unión. La Comisión, así como el Banco Central Europeo en los casos específicos previstos por los Tratados, adoptarán recomendaciones.
Procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones
Existen tres tipos de procedimientos para la adopción de actos: dos legislativos, el ordinario y el especial, y uno para actos no legislativos.
Procedimiento Legislativo Ordinario
El procedimiento legislativo ordinario implica la adopción conjunta de un reglamento, directiva o decisión por parte del Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión.
Procedimiento Legislativo Especial
En ciertos casos específicos previstos por los Tratados, la adopción de un reglamento, directiva o decisión puede ser realizada bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, o bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, constituyendo así un procedimiento legislativo especial.
En este caso, la iniciativa puede provenir de un grupo de Estados miembros, del Parlamento Europeo, a recomendación del Banco Central Europeo, o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones.
A diferencia del procedimiento legislativo ordinario, el Tratado de Funcionamiento de la UE no proporciona una descripción específica de los procedimientos legislativos especiales. Por lo tanto, sus modalidades se definen caso por caso en los artículos de los tratados sobre la UE y sobre el funcionamiento de la UE que prevén su aplicación.
Otros procedimientos de decisión normativa: actos no legislativos
Este es un procedimiento aplicado a normas jurídicas que no alcanzan el rango legislativo. Por esta razón, pueden ser adoptadas por instituciones y organismos distintos al Parlamento Europeo y al Consejo. Las resoluciones ejecutivas atribuidas a estos últimos por los Tratados pueden delegarse principalmente en la Comisión, que posee la potestad ejecutiva. Las normas adoptadas mediante este método se denominan reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones europeas, lo que a veces puede resultar confuso debido a las similitudes terminológicas.
Especial referencia al procedimiento legislativo ordinario
El Tratado de Funcionamiento establece que el procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta de un reglamento, directiva o decisión por parte del Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión.
Los actos jurídicos adoptados mediante el procedimiento legislativo se considerarán actos legislativos.
Cuando los Tratados mencionen el procedimiento legislativo ordinario para la adopción de un acto, se aplicará el siguiente procedimiento:
La Comisión presentará una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo.
Primera lectura
El Parlamento Europeo adoptará su posición en primera lectura y la enviará al Consejo.
Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento Europeo, el acto correspondiente se adoptará en la formulación propuesta por el Parlamento Europeo.
Si el Consejo no aprueba la posición del Parlamento Europeo, adoptará su propia posición en primera lectura y la transmitirá al Parlamento Europeo. El Consejo proporcionará al Parlamento Europeo una explicación detallada de las razones que llevaron a su posición en primera lectura. La Comisión también informará detalladamente al Parlamento Europeo sobre su postura.
Segunda lectura
Si, en un plazo de tres meses a partir de la transmisión de la posición del Consejo, el Parlamento Europeo:
a) Aprueba la posición del Consejo en primera lectura o no toma ninguna decisión, el acto correspondiente se considerará adoptado en la formulación propuesta por el Consejo.
b) Rechaza la posición del Consejo en primera lectura por mayoría de sus miembros, el acto propuesto se considerará no adoptado.
c) Propone enmiendas a la posición del Consejo en primera lectura por mayoría de sus miembros, el texto modificado se enviará al Consejo y a la Comisión, que emitirá su opinión sobre las enmiendas.
Si, en un plazo de tres meses desde la recepción de las enmiendas del Parlamento Europeo, el Consejo, por mayoría cualificada:
a) Aprueba todas las enmiendas, el acto correspondiente se considerará adoptado.
b) No aprueba todas las enmiendas, el Presidente del Consejo, en acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo, convocará al Comité de Conciliación dentro de un plazo de seis semanas. El Consejo deberá decidir por unanimidad sobre las enmiendas que hayan recibido una opinión negativa de la Comisión.
Conciliación
El Comité de Conciliación, compuesto por miembros del Consejo o sus representantes y un número igual de representantes del Parlamento Europeo, tendrá la misión de alcanzar un acuerdo en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria. Este acuerdo debe ser aprobado por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los representantes del Parlamento Europeo, basándose en las posiciones de ambas instituciones en segunda lectura.
La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y tomará todas las iniciativas necesarias para acercar las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo. Si, en un plazo de seis semanas desde su convocatoria, el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado.
Tercera lectura
Si el Comité de Conciliación aprueba un texto conjunto dentro de este plazo, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto conforme al texto acordado, requiriendo la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos y del Consejo por mayoría cualificada. Si no se adopta dentro de este plazo, el acto propuesto se considerará no adoptado.
Los períodos de tres meses y seis semanas mencionados podrán ampliarse, como máximo, en un mes y dos semanas respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.
Publicidad y firma de los actos
Los actos legislativos adoptados según el procedimiento legislativo ordinario serán firmados por el Presidente del Parlamento Europeo y el Presidente del Consejo.
Los actos legislativos adoptados a través de un procedimiento legislativo especial serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.
Estos actos legislativos se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea y entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos indiquen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.
Los actos no legislativos que se adopten como reglamentos, directivas y decisiones, cuando estas últimas no tengan destinatario específico, serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.
Los reglamentos, las directivas dirigidas a todos los Estados miembros y las decisiones sin destinatario específico se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea. Entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos indiquen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.
Las demás directivas y las decisiones con destinatario específico se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de dicha notificación.
Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes
Como se mencionó anteriormente, el Tratado de Funcionamiento establece que, para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.
El Reglamento, la Directiva y la Decisión son actos vinculantes, mientras que las Recomendaciones y los Dictámenes no lo son.
A) El Reglamento
El Reglamento tiene un alcance general, regulando situaciones de hecho y consecuencias jurídicas abstractas aplicables a cualquier sujeto que cumpla con las condiciones establecidas en el Reglamento dentro del ámbito de la Comunidad. Es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, sin necesidad de normas adicionales para su aplicación, salvo que se indique expresamente. El Reglamento es una herramienta esencial para lograr un mercado común, actuando como unificador. Este carácter obligatorio fue reafirmado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de julio de 1964, en el caso Costa contra Enel.
Desde un punto de vista material, el Reglamento es la “Ley” comunitaria. Su denominación no debe confundirse con los reglamentos del derecho interno de los Estados miembros. Es el acto normativo por excelencia mediante el cual las instituciones establecen y desarrollan políticas comunes en áreas transferidas a la competencia comunitaria.
El Reglamento sustituye cualquier norma estatal sobre una materia específica, siendo una norma que excluye cualquier otra norma interna de los Estados miembros. Tiene un alcance y efecto directo, inmediato y general, y no requiere normas internas adicionales ni publicación en el Diario Oficial del Estado miembro correspondiente para su aplicabilidad. Su efecto inmediato se produce tras su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad, aunque algunos Reglamentos pueden necesitar desarrollo adicional.
El Reglamento tiene un alcance general, aplicándose a instituciones, Estados miembros, personas físicas y jurídicas, independientemente de su naturaleza y funciones. Según el Tribunal de Justicia, el Reglamento, de carácter normativo, no se dirige a destinatarios específicos sino que se aplica a situaciones objetivamente determinadas, produciendo efectos jurídicos inmediatos en todos los Estados miembros para las personas contempladas de manera general y abstracta.
El Reglamento prevalece sobre cualquier norma estatal y puede ser invocado ante los Tribunales, que pueden plantear la cuestión prejudicial cuando se cumplan las condiciones establecidas. La aplicabilidad directa implica que no se necesita ningún acto adicional del Derecho estatal para que el Reglamento despliegue sus efectos en el territorio de un Estado miembro. Además, se excluye la posibilidad de que los Estados miembros condicionen la ejecución del Reglamento a medidas adicionales. El Tribunal de Justicia ha establecido que cualquier modalidad de ejecución que obstruya el efecto directo de los Reglamentos comunitarios compromete su aplicación simultánea y uniforme en toda la Comunidad.
La aplicabilidad directa también implica el derecho de los particulares a invocar el Reglamento directamente ante las autoridades estatales y la obligación de estas y de los tribunales de garantizar la realización de los derechos derivados. El Tribunal de Justicia establece que, por su naturaleza y función en el sistema de fuentes del Derecho Comunitario, el Reglamento produce efectos inmediatos y es apto para conferir a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales deben proteger.
B) La Directiva
La Directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe alcanzar, permitiendo a las autoridades nacionales elegir la forma y los medios para lograrlo.
Las directivas son normas de resultado y sirven para armonizar las legislaciones de los Estados miembros. Se denominan normas de resultado porque permiten a los Estados miembros decidir sobre la forma y los medios para realizar la transposición.
El objetivo de la directiva es acercar las legislaciones o políticas de los Estados miembros, basándose en que dichas legislaciones se adapten a la directiva correspondiente, aunque la forma y los medios puedan variar en cada Estado. La directiva establece un resultado a alcanzar sin condicionar ningún elemento formal o material del proceso de cada Estado para su transposición al derecho nacional.
En principio, la directiva no tiene efecto directo, aunque es obligatoria, y requiere su transposición al derecho interno de cada Estado, que deberá legislar y ejecutar en la materia según su sistema de distribución de competencias.
En España, la transposición de la Directiva corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas según sus competencias, aunque el responsable del cumplimiento ante la Comisión Europea será el Estado Español.
El Tribunal de Justicia ha declarado que un Estado miembro incumplidor no puede justificar el incumplimiento de una directiva alegando disposiciones o circunstancias de su ordenamiento interno.
A diferencia del Reglamento, la Directiva tiene un alcance limitado, pues se dirige a destinatarios concretos, que son los Estados miembros, ya sea a todos o solo a algunos de ellos.
Las directivas pueden ser generales, lo que es la norma, o dirigirse a uno o varios Estados miembros específicos.
La Directiva es una herramienta para armonizar las legislaciones. No establece una normativa uniforme, sino que busca fijar objetivos comunes eliminando las disparidades en las legislaciones nacionales. Por ello, la obligación que contiene se dirige solo a los Estados miembros, cuya normativa debe adaptarse al objetivo establecido.
Contrariamente a lo que podría pensarse, la Directiva es obligatoria en todos sus elementos, ya que contiene obligaciones para los Estados. Que sea una norma de resultado no significa que su carácter vinculante sea menos que el de un Reglamento.
Como resultado, todos los elementos de la Directiva son obligatorios, aunque no especifica los medios y la forma en que los Estados miembros destinatarios deben emplear para cumplirla.
Efecto directo
Como se mencionó anteriormente, la ausencia de efecto directo de las Directivas no es absoluta. El Tribunal de Justicia ha indicado que si una Directiva es clara y detallada, puede generar derechos incluso si no ha sido transpuesta al ordenamiento interno. El Tribunal también ha aclarado que, durante el plazo de integración, los Estados miembros no pueden adoptar medidas que comprometan los objetivos de la Directiva.
Aunque los Tratados reconocen explícitamente la aplicabilidad directa de los Reglamentos, las características atribuidas a las Directivas dirigidas a los Estados miembros, en primera instancia, parecen razones negativas para reconocerles efecto directo. En concreto:
- A diferencia de los Reglamentos, las Directivas no son directamente aplicables.
- Las Directivas requieren un complemento normativo del Estado miembro, siendo normas de carácter mediato o indirecto.
- Las Directivas se dirigen a los Estados miembros y carecen de alcance general.
- Las Directivas imponen un resultado y, por su naturaleza, dejan margen a los Estados en cuanto a los medios y formas para lograrlo.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha reconocido que, bajo ciertas condiciones, las decisiones dirigidas a los Estados miembros y las Directivas pueden tener efecto directo vertical.
El Tribunal exige:
- Que las disposiciones de la Directiva sean claras, precisas y no estén sujetas a condiciones. Para tener efecto directo, deben definir derechos para los particulares que, si hubieran sido introducidos por los Estados miembros, habrían eliminado una obligación o reconocido un derecho.
- Que el Estado no haya adaptado el derecho nacional a la Directiva dentro del plazo estipulado o lo haya hecho incorrectamente.
La expiración del plazo dado a los Estados para la transposición de la Directiva es una condición indispensable para considerar la posibilidad de efecto directo. Así, la primera condición para que una Directiva tenga efecto directo en un Estado miembro es que este no haya transpuesto la Directiva en cuestión (o lo haya hecho incorrectamente). Es decir, el efecto directo está condicionado a que el Estado miembro haya incumplido la obligación específica del artículo 229 del Tratado de Roma en el plazo estipulado o haya realizado una adaptación incorrecta.
Límites del efecto directo de las Directivas
El efecto directo vertical de las Directivas solo puede ser invocado por los particulares, no por los Estados que incumplieron la obligación de transponer o lo hicieron incorrectamente. El TJUE ha establecido que el Estado incumplidor no puede exigir a sus ciudadanos el cumplimiento de las obligaciones impuestas por una Directiva no transpuesta.
En cuanto al efecto directo horizontal, el TJUE ha establecido que una Directiva no transpuesta no puede, en ningún caso, crear obligaciones para los particulares ni ser invocada por un particular contra otro en un procedimiento judicial. Esta jurisprudencia puede resultar en una discriminación para los nacionales de un Estado miembro que no ha transpuesto, o lo ha hecho incorrectamente, en comparación con los ciudadanos de los Estados miembros que transpusieron la Directiva en tiempo y forma.
C) La Decisión
Una decisión es un acto jurídico vinculante que puede aplicarse de manera general o estar dirigida a destinatarios específicos.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que la decisión será obligatoria en todos sus elementos. Si designa destinatarios, solo será obligatoria para estos.
Por lo tanto, las decisiones pueden tener destinatarios específicos o no.
Al igual que un reglamento, no puede aplicarse de manera incompleta, selectiva o parcial. Las decisiones pueden ser actos legislativos y, en ocasiones, también pueden ser no legislativos.
Decisiones con destinatario específico
Las decisiones pueden dirigirse a uno o varios destinatarios, que pueden ser uno o más países de la UE, o una o varias empresas o personas.
Una decisión que especifica a quién va dirigida debe notificarse a la parte interesada y surtirá efecto en el momento de la notificación.
Una decisión que especifica un destinatario también se puede publicar en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sin embargo, la publicación no exime de la notificación, que es la única forma de hacer el acto oponible frente al destinatario.
Las decisiones dirigidas a una o varias personas o empresas específicas tienen un efecto directo.
Sin embargo, las decisiones destinadas a un país o a varios países de la UE pueden tener efecto directo o no, dependiendo de la naturaleza, antecedentes y redacción de dichas decisiones. El Tribunal de Justicia de la UE solo reconoce un efecto directo “vertical” de las decisiones dirigidas a uno o varios países de la UE. Esto significa que las personas solo pueden utilizar una decisión contra el país de la UE destinatario, y no contra otra persona.
Decisiones sin destinatario
Las decisiones no tienen que designar necesariamente a un destinatario. En particular, el artículo 288 del TFUE aclara que una decisión puede especificar un destinatario.
Las decisiones sin destinatarios específicos pueden adoptarse mediante procedimientos legislativos.
Las decisiones que no especifican un destinatario y que no son adoptadas mediante procedimientos legislativos son actos no legislativos.
Las decisiones que no especifican un destinatario, ya sean actos legislativos o no legislativos, deben publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea.
D) Las Recomendaciones y los Dictámenes
Las recomendaciones y los dictámenes también están previstos de manera general, pero no son vinculantes.
No tienen alcance normativo ni crean obligaciones ni derechos para los sujetos del ordenamiento comunitario, sean Estados o particulares.
Los destinatarios de las recomendaciones son principalmente los Estados, pero también pueden ser otras instituciones o adoptadas por una institución a propuesta de otra. Los destinatarios no están legalmente obligados a seguir la recomendación, pero esta puede ser un requisito para la adopción de otros actos comunitarios o para iniciar actividades como la negociación de acuerdos internacionales.
Aunque no son obligatorias, las recomendaciones y dictámenes tienen efectos políticos y jurídicos considerables, ya que pueden ser preceptivos o preparatorios. Si los destinatarios no siguen su contenido, pueden influir en la adopción de actos comunitarios obligatorios.
Como se mencionó, ni los dictámenes ni las recomendaciones son vinculantes para sus destinatarios. Especial mención merecen los dictámenes del Parlamento en su modalidad de conformes, ya que se trata de actos vinculantes para sus destinatarios.
Debido a su naturaleza jurídica, los Tratados no especifican el procedimiento de elaboración de recomendaciones y dictámenes.
Actos atípicos
En el ejercicio de sus funciones, las instituciones comunitarias también adoptan actos no descritos explícitamente en los Tratados, pero que contribuyen a alcanzar los objetivos de estos. Algunos de estos actos se han consolidado mediante la práctica, de manera que las instituciones recurren a ellos habitualmente sobre bases establecidas por la costumbre.
A) Actos previstos por los Tratados
Aunque no están tipificados en los Tratados, estos actos son mencionados en ellos, encargando a las instituciones su adopción para cumplir determinados fines. Entre estos se incluyen los reglamentos internos de las instituciones y los actos preparatorios de los actos típicos, entre otros. Además, junto con los actos comunitarios convencionales, existen actos que pueden encontrar su habilitación en preceptos concretos de los Tratados o en artículos específicos del Tratado de Funcionamiento, como resoluciones, programas y programas de acción. La calificación de estos actos debe hacerse caso por caso, ya que pueden variar desde no tener relevancia jurídica externa hasta ser parcialmente o totalmente encuadrables en las categorías mencionadas.
B) Actos derivados de la práctica
Estos son actos no previstos en los Tratados, pero que la práctica institucional ha legitimado con el tiempo.
C) Otras fuentes
- El derecho internacional generalEl derecho internacional general no regula las relaciones entre la Comunidad y sus Estados miembros, ni entre estos dentro de la Comunidad. No obstante, las relaciones de la Unión Europea con terceros Estados y organizaciones internacionales están sujetas a las reglas del derecho internacional y a los tratados o acuerdos suscritos.
- Los acuerdos internacionalesLa Comunidad puede celebrar acuerdos con terceros Estados y con organizaciones internacionales, aunque las modalidades de estos varían según el marco del Tratado en el que se produzcan.
- Los principios generales del derechoEl Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha determinado estos principios. De particular relevancia es la inclusión, por parte del Tribunal, del respeto a los derechos fundamentales como parte integrante de los principios generales del derecho que asegura el Tribunal. Además, es posible destacar una serie de principios interpretativos materiales que se deducen de los Tratados y que el Tribunal de Justicia utiliza frecuentemente en sus sentencias.Son principios:
- La igualdad: Este principio se deduce o establece en numerosos preceptos, como los que se refieren a la creación de un espacio sin fronteras y la igualdad entre hombres y mujeres, entre otros.
- La cooperación: La leal cooperación entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias para asegurar el cumplimiento de los fines de la Comunidad.
- La solidaridad entre los Estados miembros: Derivada de la adhesión a la Comunidad, este principio impide que los intereses nacionales rompan unilateralmente el equilibrio entre los beneficios y cargas derivados de dicha pertenencia.
- La no discriminación: Este principio ha tenido una amplia proyección en la jurisprudencia.
