5. El Gobierno y la Administración constituyen el Poder Ejecutivo. La Constitución lo regula en su Título IV (artículos 97 a 107).
5.1. Funciones del Gobierno.
El Poder Ejecutivo está compuesto por el Gobierno y la Administración, y su regulación se encuentra en el Título IV de la Constitución (artículos 97 a 107).
El Gobierno es responsable de dirigir tanto la política nacional como internacional, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la capacidad para emitir reglamentos, todo ello de acuerdo con lo establecido en la Constitución y las leyes (art. 97 de la CE).
El presidente del Gobierno guía las acciones del Ejecutivo y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno, aunque estos últimos también tienen competencias y responsabilidades directas en su gestión (art. 98.2 de la CE). Además, el presidente del Gobierno:
- Refrenda los actos del Rey (art. 64.1 de la CE).
- Puede someter al Congreso de los Diputados la cuestión de confianza en su programa o en una declaración de política general, después de una deliberación previa del Consejo de ministros (art. 112 de la CE).
- Tiene el poder, bajo su única responsabilidad, de proponer la resolución del Congreso, el Senado o las Cortes Generales después de la deliberación del Consejo de ministros, siendo decretada por el Rey (art. 115.1 de la CE).
- Puede presentar el recurso de inconstitucionalidad (art. 162.1.a de la CE).
Los miembros del Gobierno, incluyendo al presidente, los vicepresidentes y los ministros, no pueden desempeñar otras funciones representativas más allá de las propias de su mandato parlamentario. Tampoco pueden ejercer ninguna otra función pública que no esté relacionada con su cargo ni participar en actividades profesionales o comerciales (art. 98.3 de la CE).
La Ley regulará el Estatuto y las restricciones de ejercicio de los miembros del Gobierno (art. 98.4 de la CE).
5.2. Estructura del Gobierno.
El Gobierno está compuesto por el presidente, los vicepresidentes, si los hay, los ministros y otros miembros que la ley pueda designar (art. 98.1 de la CE). Por lo tanto, el Gobierno de España es un órgano colegiado.
La Constitución también hace referencia al Consejo de ministros en ciertos contextos, como al tratar la cuestión de confianza, la disolución de las Cortes Generales, el Congreso y el Senado, o la declaración de los estados de alarma y excepción. En general, se pueden considerar estos términos como sinónimos del Gobierno, con algunas matizaciones.
La investidura del presidente del Gobierno: la confianza parlamentaria.
La investidura es el proceso que se lleva a cabo en el Congreso de los Diputados para la elección del presidente del Gobierno.
El artículo 99 de la Constitución establece el procedimiento ordinario para la designación del presidente del Gobierno a través de la obtención de la confianza del Congreso de los Diputados.
Después de cada renovación del Congreso de los Diputados y en otros casos constitucionales apropiados, el Rey, tras consultar con los representantes designados por los Grupos políticos que tienen representación parlamentaria ya través del presidente del Congreso, propondrá a un candidato para la Presidencia del Gobierno (artículo 99.1 de la CE). La presentación su programa político ante el Congreso de los Diputados y buscará la confianza de la Cámara (artículo 99.2 de la CE).
Si el Congreso de los Diputados otorga su confianza al candidato por mayoría absoluta, el Rey lo nombrará presidente. Si no se alcanza esta mayoría, se llevará a cabo una nueva votación cuarenta y ocho horas después de la primera, y la confianza se considera otorgada si obtiene se una mayoría simple en el Congreso (artículo 99.3 de la CE).
Si después de estas votaciones no se logra la confianza para la investidura, se seguirán presentando propuestas de la misma manera que se ha descrito anteriormente (artículo 99.4 de la CE). Si al cabo de dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato ha obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con la aprobación del presidente del Congreso (artículo 99.5 de la CE).
En resumen, el presidente del Gobierno es elegido por el Congreso de los Diputados. Además, el artículo 100 de la CE establece que los demás miembros del Gobierno, como los vicepresidentes y los ministros, son nombrados y separados por el Rey a propuesta del presidente del Gobierno. Todos los ministros tienen el mismo rango político y administrativo.
En cuanto al cese del Gobierno, el artículo 101.1 de la CE establece que el Gobierno dejará su cargo después de elecciones generales, en caso de pérdida de la confianza parlamentaria conforme a lo previsto en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento del presidente del Gobierno. En todos los casos, el Gobierno en funciones continuará en sus funciones hasta que el nuevo Gobierno tome posesión (artículo 101.2 de la CE).
La responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno.
El artículo 102.1 de la Constitución establece una garantía de aforamiento a favor del presidente y los demás integrantes del Gobierno. En este sentido, dispone que la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno podrá ser requerida ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (Sala Segunda del Tribunal Supremo). Esta prerrogativa constitucional, similar a la prevista en la Constitución para los Diputados y Senadores (artículo 71.3 de la CE), tiene como objetivo proteger de manera especial la libertad, autonomía e independencia de los órganos constitucionales.
El aforamiento funciona como un mecanismo para preservar la independencia institucional del Gobierno y evitar las influencias a las que sus miembros podrían estar sujetos en otro caso.
Por otro lado, el artículo 102.2 de la CE establece un procedimiento especial en caso de que se requiera responsabilidad penal al presidente o a los demás miembros del Gobierno por traición u otros delitos contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones. En estos casos, solo se podrá plantear tal requerimiento a través de la iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso de los Diputados y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
El artículo 102.3 de la Constitución establece que la prerrogativa real de gracia “no se aplicará a ninguno de los supuestos del presente artículo”. Esto podría plantear dudas sobre si se refiere a cualquier caso de responsabilidad penal o si se pretende conectar esta prohibición con la condena por traición u otros delitos contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones.
Parece razonable afirmar que en ningún caso se podría hacer uso de la prerrogativa de gracia a favor de un miembro del Gobierno (ministro) mientras mantenga su cargo. Sin embargo, tras su cese, algunos autores argumentan que podrían beneficiarse de la prerrogativa de gracia, excepto en casos de traición o delitos contra la seguridad del Estado, donde la prohibición debería seguir vigente.
5.3. El Gobierno y la Administración civil y militar.
Consideraciones generales.
Según el artículo 97 de la Constitución, el Gobierno está encargado de la dirección tanto de la Administración civil como de la Administración civil y militar. Esto implica que la Constitución coloca a todo el aparato administrativo bajo la autoridad del Gobierno, que se convierte en el órgano responsable de la Administración ante el Parlamento.
Los órganos de la Administración del Estado se establecerán, gestionarán y coordinarán de acuerdo con la Ley (artículo 103.2 de la CE). Aunque la Constitución hace referencia explícita solo a la Administración del Estado, en la práctica, existe una regulación básica común que se aplica a todas las Administraciones Públicas, y esto se encuentra recogido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).
La Administración recibe el asesoramiento del Consejo de Estado, que es el principal órgano consultivo del Gobierno. La composición y competencias del Consejo de Estado se rigen por una Ley orgánica (artículo 107 de la CE).
Algunos aspectos cruciales de la Administración pública deben ser regulados por el Parlamento y no pueden ser abordados únicamente a través de la potestad reglamentaria del Gobierno, lo que se conoce como “reserva de ley”. En este sentido, el artículo 103.3 de la CE establece que una Ley determinará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública basado en los principios de mérito y capacidad, las particularidades del ejercicio de su derecho a la sindicación, el sistema. de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
El artículo 97 de la Constitución no sitúa solo a la Administración civil sino también a la Administración militar bajo la dirección del Gobierno. De acuerdo con el artículo 104.1 de la CE, las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la autoridad del Gobierno, tienen como misión principal proteger el ejercicio libre de los derechos y libertades, así como garantizar la seguridad ciudadana.
Asimismo, el artículo 104.2 de la CE dispone que una Ley orgánica establecerá las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad.
Principios constitucionales con formadores de la Administración Pública.
De acuerdo con el artículo 103.1 de la Constitución, la Administración Pública debe servir a los intereses generales con imparcialidad y actuar conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, bajo un estricto respeto a la Ley y al Derecho (principio de legalidad).
El artículo 105 de la CE establece el principio de transparencia en la administración, y estipula que la Ley regulará:
a) La audiencia a los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el proceso de elaboración de disposiciones administrativas que les afectan.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, a menos que se relacione con la seguridad y defensa del Estado, la investigación de delitos o la intimidad de las personas.
c) El procedimiento mediante el cual deben emitirse los actos administrativos, garantizando, en casos apropiados, la participación del interesado.
El artículo 106.1 de la CE establece el principio de sometimiento de la Administración a los Tribunales de Justicia, que controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de las acciones administrativas, asegurando que se ajusten a los propósitos que las justifican.
La potestad reglamentaria es la facultad que tiene el Gobierno para establecer normas generales dentro de los límites de la Constitución y las leyes. Esto significa que el Poder Ejecutivo no solo ejecuta la ley, sino que también contribuye a su formación, excepto en áreas reservadas exclusivamente a la Ley. En cualquier caso, los Tribunales deben supervisar que los reglamentos gubernamentales cumplan con la Ley y la Constitución.
El artículo 106.2 de la CE establece el principio de responsabilidad objetiva de la Administración, lo que significa que los particulares tienen derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo que establece la Ley por cualquier daño sufrido en sus bienes y derechos, a menos que se deba. a circunstancias de fuerza mayor, siempre y cuando el daño sea resultado de la actividad de los servicios públicos.
5.4. Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts. 108 al 116 de la CE).
El Gobierno comparte una responsabilidad colectiva en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (art. 108 de la CE).
Las Cámaras y sus Comisiones tienen el derecho de solicitar, a través de sus presidentes, la información y colaboración que requieran del Gobierno y de sus Departamentos, así como de cualquier autoridad del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 109 de la CE).
Las Cámaras y sus Comisiones tienen la facultad de exigir la presencia de los miembros del Gobierno (art. 110.1. de la CE). Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones y pueden expresar sus puntos de vista en ellas, siempre que lo deseen, y pueden solicitar la comparecencia de funcionarios de sus Departamentos para brindar información (art. 110.2. de la CE).
El Gobierno y cada uno de sus miembros están sujetos a las interpelaciones y preguntas que se les hacen en las Cámaras. Los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal para este tipo de discusión (art. 111.1. de la CE). Cualquier interpelación puede llevarse a una moción en la que la Cámara expresa su posición (art. 111.2. de la CE).
La cuestión de confianza y la moción de censura: cauces específicos para exigir responsabilidad política al Ejecutivo.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 112 de la CE, el presidente del Gobierno, tras deliberar con el Consejo de ministros, tiene la facultad de proponer al Congreso de los Diputados la cuestión de confianza en relación a su programa o una declaración de política general. La confianza se considera otorgada si una mayoría simple de los Diputados vota un favor.
Esta potestad recae en el presidente del Gobierno, no en el Gobierno como un cuerpo colegiado, aunque se requiere una deliberación previa del Consejo de ministros, que tiene un carácter preceptivo, pero no vinculante. La cuestión de confianza se plantea y resuelve en el Congreso, sin la participación del Senado. Hay dos casos en los que se puede presentar esta iniciativa:
- En relación al programa, lo que parece aludir a la modificación del programa original que fue aprobada en la investidura según el artículo 99.3 de la CE o en una moción de censura según el artículo 113 de la CE.
- En relación a una declaración de política general, que puede tener un alto significado político sin afectar al programa original.
En cualquier caso, si el Congreso no otorga su confianza al Gobierno, este deberá presentar su dimisión al Rey, y luego se procederá a la designación del presidente del Gobierno según el proceso de investidura establecido en el artículo 99 de la CE (artículo 114.1 de la CE).
Conforme al artículo 113 de la CE, el Congreso de los Diputados tiene la capacidad de exigir responsabilidad política al Gobierno mediante la aprobación de una moción de censura por mayoría absoluta (artículo 113.1 de la CE).
La moción de censura debe ser propuesta por al menos la décima parte de los Diputados, lo que equivale actualmente a 35 Diputados, dado que el Congreso cuenta con 350 Diputados según la LOREG. Además, la moción de censura debe incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno (artículo 113.2 de la CE). No se puede someter a votación la moción de censura hasta que hayan transcurrido cinco días desde su presentación. Durante los primeros dos días de ese período, se pueden presentar mociones de censura alternativas (artículo 113.3 de la CE). Si la moción de censura no es aprobada por el Congreso, los proponentes no pueden presentar otra durante el mismo período de sesiones (artículo 113.4 de la CE).
La moción de censura debe estar dirigida contra todo el Gobierno en su conjunto, aunque el motivo de la misma esté relacionado con la actuación de un ministro en particular. El Senado no tiene ninguna participación en el proceso de la moción de censura. Si el Congreso aprueba una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey, y el candidato propuesto en la moción se considerará investido de la confianza de la Cámara, siguiendo el procedimiento de investidura establecido en el artículo 99 de la CE. El Rey lo nombrará presidente del Gobierno (artículo 114.2 de la CE).
De acuerdo con lo establecido en el artículo 112 de la CE, el presidente del Gobierno, tras deliberar con el Consejo de ministros, tiene la facultad de proponer al Congreso de los Diputados la cuestión de confianza en relación a su programa o una declaración de política. general. La confianza se considera otorgada si una mayoría simple de los Diputados vota un favor.
Esta potestad recae en el presidente del Gobierno, no en el Gobierno como un cuerpo colegiado, aunque se requiere una deliberación previa del Consejo de ministros, que tiene un carácter preceptivo, pero no vinculante. La cuestión de confianza se plantea y resuelve en el Congreso, sin la participación del Senado. Hay dos casos en los que se puede presentar esta iniciativa:
- En relación al programa, lo que parece aludir a la modificación del programa original que fue aprobada en la investidura según el artículo 99.3 de la CE o en una moción de censura según el artículo 113 de la CE.
- En relación a una declaración de política general, que puede tener un alto significado político sin afectar al programa original.
En cualquier caso, si el Congreso no otorga su confianza al Gobierno, este deberá presentar su dimisión al Rey, y luego se procederá a la designación del presidente del Gobierno según el proceso de investidura establecido en el artículo 99 de la CE (artículo 114.1 de la CE).
Conforme al artículo 113 de la CE, el Congreso de los Diputados tiene la capacidad de exigir responsabilidad política al Gobierno mediante la aprobación de una moción de censura por mayoría absoluta (artículo 113.1 de la CE).
La moción de censura debe ser propuesta por al menos la décima parte de los Diputados, lo que equivale actualmente a 35 Diputados, dado que el Congreso cuenta con 350 Diputados según la LOREG. Además, la moción de censura debe incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno (artículo 113.2 de la CE). No se puede someter a votación la moción de censura hasta que hayan transcurrido cinco días desde su presentación. Durante los primeros dos días de ese período, se pueden presentar mociones de censura alternativas (artículo 113.3 de la CE). Si la moción de censura no es aprobada por el Congreso, los proponentes no pueden presentar otra durante el mismo período de sesiones (artículo 113.4 de la CE).
La disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
Conforme al artículo 115.1 de la CE, el presidente del Gobierno, tras un proceso de deliberación con el Consejo de ministros, y asumiendo plena responsabilidad, está facultado para sugerir la disolución del Congreso, el Senado o las Cortes Generales, y dicha disolución será posteriormente decretada por el Rey. El decreto de disolución establecerá la fecha de las elecciones.
Esta propuesta de disolución no puede ser presentada si hay una moción de censura en trámite (artículo 115.2 de la CE). Además, de acuerdo con el artículo 115.3 de la CE, no es posible llevar a cabo una nueva disolución antes de que haya transcurrido un año desde la disolución anterior, a menos que se aplique la excepción establecida en el artículo 99.5 de la CE. Esto ocurre cuando ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno logra obtener la confianza del Congreso después de dos meses desde la primera votación de investidura.
La disolución del Parlamento implica la terminación anticipada de este órgano representativo, sin esperar a la finalización del período para el que fue elegido, y conlleva la suspensión de todos sus procedimientos, facultades y prerrogativas. No obstante, esta disolución va de la mano de la elección de un nuevo Parlamento. La CE contempla diversos escenarios para la disolución:
- Situaciones imperativas en las que se requiere disolver las Cámaras y convocar nuevas elecciones, como: A- La disolución automática si ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno obtiene la confianza del Congreso después de dos meses desde la primera votación de investidura. En este caso, el Rey debe decretar la disolución del Congreso y del Senado (artículo 99.5 de la CE). B- La disolución inmediata tras la aprobación de reformas totales o parciales fundamentales de la CE mediante el procedimiento riguroso de reforma constitucional, una vez aprobado por las Cortes Generales (artículo 168.1 de la CE).
- Voluntarias, en las que la disolución es una decisión del presidente del Gobierno y es de naturaleza discrecional. Estas disoluciones son el objeto del artículo 115 de la CE. Cuando el Gobierno necesita realizar correcciones en su programa político y, por lo tanto, busca el respaldo popular para llevar a cabo estos cambios, la disolución brinda la oportunidad de apelar a la ciudadanía en las elecciones. También puede ser utilizado en situaciones inesperadas que requieran consultar al pueblo para decidir el rumbo de la política que desean. En estos y otros casos, la disolución permite al Gobierno renovar su mayoría y continuar gobernando.
En todos los casos, el decreto de disolución es emitido formalmente por el Rey, en conformidad con lo establecido en el artículo 62. b) de la CE.
El artículo 116.5 de la CE establece que no se puede proceder a la disolución del Congreso mientras se mantenga uno de los estados de alarma, excepción o sitio declarados. Si estas situaciones están en curso, las Cámaras se convocarán automáticamente si no están en período de sesiones. Durante la vigencia de estos estados, no se pueden interrumpir las actividades del Congreso ni de los demás poderes constitucionales del Estado. Si el Congreso ha sido disuelto o ha concluido su mandato y se produce alguna de las circunstancias que dan lugar a estos estados, la Diputación Permanente asumirá las competencias del Congreso (consultar los comentarios sobre situaciones excepcionales en el artículo 55 de la CE).
