Los actos administrativos: concepto y clases
Concepto de acto administrativo
En cuanto al concepto del acto administrativo, la doctrina científica, representada por autores como Garrido Falla, ha establecido dos tipos de delimitaciones: una negativa y otra positiva.
A) Delimitación negativa
El concepto de acto administrativo excluye:
a) Actos materiales o de pura ejecución: Por ejemplo, cuando un Ayuntamiento realiza la demolición de una finca en estado ruinoso a través de sus trabajadores, este acto en sí no es administrativo, aunque esté respaldado por una decisión administrativa previa que declaró el estado ruinoso de la finca.
b) Actos de la Administración como persona jurídica de Derecho Privado: Aquí no se deben olvidar los actos separables.
c) Contratos celebrados por la Administración: El acto administrativo implica unilateralidad, es decir, solo la voluntad de la Administración, a diferencia de los contratos que requieren acuerdo de voluntades. A pesar de la confusión con actos que requieren otra voluntad, como el nombramiento de un funcionario que debe tomar posesión en un mes, estos siguen siendo unilaterales pero necesitan la aceptación del nombrado para producir efectos.
d) Actos políticos o de gobierno: Estos emanan del Gobierno o de otro poder constituido en el ejercicio de funciones propiamente políticas y no administrativas, y no son susceptibles de recurso o fiscalización, característica típica de los actos administrativos.
e) Reglamentos: Estos son normas jurídicas que crean Derecho positivo de carácter permanente, mientras que los actos administrativos se agotan con su ejecución y no crean Derecho. Algunos autores consideran que los reglamentos son una clase especial de acto administrativo de carácter general y ordinamental.
B) Delimitación positiva
La doctrina generalmente acepta la definición clásica de Zanobini, que describe el acto administrativo como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa” distinta de la potestad reglamentaria, como añade García de Enterría.
Desglosando esta definición:
a) Declaración de voluntad: Se excluye la actividad puramente material de la Administración.
b) Proveniente de un sujeto de la Administración con competencia: El sujeto debe tener la competencia necesaria para emitir el acto (art. 34.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-). La incompetencia puede ser motivo de impugnación.
c) Ejercicio de una potestad administrativa: Se excluyen actos de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado, en virtud de facultades legislativas delegadas, actos de gobierno y ejecuciones materiales.
Cuando se dice que la Administración actúa en el ejercicio de una potestad administrativa, se refiere a que lo hace con las prerrogativas y privilegios que le otorga el ordenamiento jurídico en razón del interés público que debe perseguir en toda su actuación.
Concepto legal
El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que regula la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), define los actos administrativos como “la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo”.
Clases de actos administrativos
La doctrina científica, con autores como Entrena Cuesta, Garrido Falla, García de Enterría, Parejo Alfonso, entre otros, ha propuesto diversas clasificaciones para los actos administrativos debido a su heterogeneidad, lo que hace difícil establecer una clasificación general única. Sin embargo, las clasificaciones más aceptadas son:
a) Actos simples y complejos
- Actos simples: Emitidos por un solo órgano administrativo. Ejemplo: la declaración de excedencia voluntaria realizada por el alcalde respecto a un funcionario.
- Actos complejos: Involucran a dos o más órganos administrativos. Ejemplo: el acuerdo entre varios ayuntamientos para mancomunarse o para celebrar un concierto.
Según Garrido Falla, los actos de órganos colegiados (como el Pleno de una Corporación Local) no deben considerarse actos complejos, ya que aunque integren varias personas, expresan una única voluntad del órgano colegiado a través del acuerdo pertinente. Tampoco deben incluirse los actos que requieren aprobación de un órgano superior ni los que forman parte de un expediente o procedimiento administrativo.
b) Actos singulares y generales
- Actos singulares: Dirigidos a una persona o a un grupo específico de personas. Ejemplo: la declaración de excedencia voluntaria.
- Actos generales: Dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas. Ejemplo: la convocatoria de unas oposiciones.
c) Actos expresos y presuntos
- Actos expresos: Se manifiestan formalmente, generalmente por escrito.
- Actos presuntos: Emergen a través del mecanismo del silencio administrativo, que puede ser positivo (se entiende concedido lo solicitado, por ejemplo, en licencias de obras) o negativo (se entiende denegado lo solicitado debido a la inacción de la Administración).
d) Actos reglados y discrecionales
- Actos reglados: La Administración aplica una norma que claramente señala la decisión a tomar en un caso específico. Ejemplo: una licencia de obras que debe concederse si la solicitud cumple con las normativas urbanísticas vigentes.
- Actos discrecionales: La Administración tiene libertad para optar entre varias alternativas que la ley ofrece, siempre orientándose al interés general. Aunque la Administración goce de potestad discrecional, esta puede ser fiscalizada si se aparta del fin de servir los intereses generales, como establece el artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales…”.
Una Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 11 de marzo de 1991 (Aranzadi n.° 3.095), afirma que “la Administración está obligada a servir con la máxima objetividad los intereses públicos o generales y a someterse en su actividad al Derecho, garantizando la Constitución en su art. 9.3 la interdicción de la arbitrariedad por los poderes públicos. La admisión de la discrecionalidad administrativa para la realización de determinados actos no puede significar el reconocimiento de la arbitrariedad prohibida por la Constitución. Las facultades discrecionales de la Administración pueden ser objeto de control jurisdiccional a través del control de los hechos determinantes del acto administrativo (extendiéndose la revisión jurisdiccional, en este caso, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos y, en segundo término, a comprobar si la decisión discrecional guarda coherencia lógica con aquellos), no menos que a la luz de los Principios Generales del Derecho, que, por informar la totalidad del ordenamiento jurídico, también lo hacen respecto de la norma habilitante de la potestad discrecional”.
e) Actos definitivos y actos de trámite
- Actos definitivos: Concluyen el expediente administrativo. Ejemplo: la concesión de una licencia de obras.
- Actos de trámite: Forman parte del expediente administrativo sin tener carácter resolutivo. Ejemplo: un informe técnico sobre la adecuación urbanística de un proyecto.
f) Actos favorables y actos de gravamen
- Actos favorables: Reconocen al administrado un derecho o eliminan una limitación existente, produciendo un resultado ventajoso. Ejemplo: una autorización.
- Actos de gravamen: Imponen al administrado un deber, carga o sanción. Ejemplo: una orden de ejecución para reparar la fachada de un edificio en mal estado.
g) Actos constitutivos y actos declarativos
- Actos constitutivos: Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas. Ejemplo: el nombramiento de un funcionario.
- Actos declarativos: Constatan o acreditan una situación jurídica sin alterarla. Ejemplo: la expedición de una certificación de empadronamiento.
Además de estas clasificaciones, se distingue entre:
- Actos que causan estado en la vía administrativa: Abren la vía jurisdiccional.
- Actos que no causan estado: Pueden ser revisados dentro de la Administración.
- Actos de tracto instantáneo: Se agotan con su realización. Ejemplo: una licencia de obras.
- Actos de tracto sucesivo: Mantienen su vigencia mientras la situación que regulan subsista. Ejemplo: una licencia de apertura de un establecimiento.
- Actos unilaterales y actos plurilaterales: Según involucren la voluntad de una o varias partes.
