Los órganos colegiados
Introducción
Los artículos 15 a 22 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) regulan el régimen de los órganos colegiados, estableciendo unas normas básicas aplicables a los órganos de todas las Administraciones Públicas, y unas normas específicas para los órganos colegiados de la Administración General del Estado.
Esta regulación responde a las consecuencias de la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del Tribunal Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la LRJAP y PAC relativos a los órganos colegiados, o de partes de los mismos, al no tener carácter básico. Esto los hacía contrarios al orden constitucional de competencias, y por tanto, debían considerarse derogados por la Constitución.
Funcionamiento de los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas
Introducción
El artículo 15 de la LRJSP se dedica a regular el régimen de funcionamiento de los órganos colegiados. Es importante tener en cuenta lo establecido en la Disposición Adicional Vigesimoprimera de la misma LRJSP, que indica que las disposiciones de esta Ley relativas a los órganos colegiados no serán aplicables a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación, a los órganos colegiados de Gobierno de las Comunidades Autónomas, ni a los órganos colegiados de gobierno de las Entidades Locales.
El artículo 15 de la LRJSP establece lo siguiente:
1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en esta sección, sin perjuicio de las particularidades organizativas de las Administraciones Públicas a las que pertenecen.(En particular, el funcionamiento de los órganos colegiados de las Entidades Locales se regirá principalmente por lo previsto en los artículos 46 a 50 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), en los artículos 46 a 54 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y en los artículos 77 a 113 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre).
2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representantes de distintas Administraciones Públicas, con o sin la participación de organizaciones representativas de intereses sociales, pueden establecer o complementar sus propias normas de funcionamiento.Estos órganos colegiados se integrarán en la Administración Pública correspondiente, aunque no formarán parte de su estructura jerárquica, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, o se desprenda de sus funciones o de la naturaleza del órgano colegiado.
3. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que emitan resoluciones con efectos jurídicos frente a terceros deben publicarse en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública a la que pertenecen. Además, las Administraciones pueden publicarlas en otros medios que garanticen su conocimiento.En el caso de los órganos colegiados mencionados en el apartado 2 de este artículo, la publicación se realizará por la Administración a la que corresponda la Presidencia del órgano colegiado.
Secretario
De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP):
1. Los órganos colegiados deben contar con un Secretario, quien puede ser un miembro del propio órgano o una persona que preste servicios en la Administración Pública correspondiente.
2. El Secretario tiene la responsabilidad de garantizar la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar dichas actuaciones y asegurar que los procedimientos y reglas para la constitución y adopción de acuerdos sean respetados.(Este artículo tiene carácter básico, tal como se establece en la Disposición Final Decimocuarta de la ley, por lo que se aplica a todas las Administraciones Públicas. En lo que respecta a la Administración Local, la legislación específica eliminó la obligación de los Secretarios de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales de advertir sobre la ilegalidad de un acuerdo, como lo establecía el artículo 413 del Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955, que responsabilizaba a los Secretarios y al Interventor si no advertían a la Corporación sobre infracciones evidentes en sus acuerdos. Sin embargo, el artículo 92.bis.1,a de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL) menciona que las funciones públicas esenciales en todas las Corporaciones locales, que deben ser desempeñadas por funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, incluyen “la de Secretaría, que comprende la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo,” sin hacer referencia a la advertencia de ilegalidad. Este artículo 16.2 de la Ley 40/2015, a nuestro parecer, reintroduce la obligación básica de los Secretarios de velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado).
3. Si el Secretario no es miembro del órgano colegiado y es reemplazado temporalmente por un miembro del órgano, este último conservará todos sus derechos como tal.
Convocatorias y sesiones
El artículo 17 de la LRJSP introduce importantes novedades respecto a la regulación anterior en la LRJAP y PAC:
1. Todos los órganos colegiados pueden constituirse, convocarse, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de manera presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno disponga explícita y excepcionalmente lo contrario.En las sesiones celebradas a distancia, los miembros del órgano colegiado pueden encontrarse en diferentes ubicaciones, siempre que se garantice mediante medios electrónicos (incluidos los telefónicos y audiovisuales) la identidad de los miembros o sus suplentes, el contenido de sus intervenciones, el momento en que se realizan, así como la interactividad y comunicación en tiempo real entre ellos, y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre los medios electrónicos válidos se incluyen, entre otros, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias.
2. Para la válida constitución del órgano con el fin de celebrar sesiones, deliberar y tomar acuerdos, se requiere la presencia, ya sea presencial o a distancia, del Presidente y del Secretario o de quienes los sustituyan, así como al menos la mitad de sus miembros. Cuando se trate de los órganos colegiados mencionados en el artículo 15.2, el Presidente puede considerar válidamente constituido el órgano si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales que tengan la condición de portavoces.Si el Secretario y todos los miembros del órgano colegiado, o sus suplentes, están reunidos, ya sea presencialmente o a distancia, pueden constituirse válidamente como órgano colegiado para celebrar sesiones, deliberar y adoptar acuerdos sin necesidad de convocatoria previa, si así lo deciden todos sus miembros.
3. Los órganos colegiados pueden establecer su propio régimen de convocatorias si no está previsto por sus normas de funcionamiento. Este régimen puede prever una segunda convocatoria y especificar el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano en dicha convocatoria. Salvo que no sea posible, las convocatorias deben enviarse a los miembros del órgano colegiado por medios electrónicos, indicando en la misma el orden del día junto con la documentación necesaria para la deliberación, las condiciones de la sesión, el sistema de conexión, y en su caso, los lugares donde estarán disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la reunión.
Ningún tema que no figure en el orden del día podrá ser deliberado o acordado, a menos que asistan todos los miembros del órgano colegiado y la urgencia del asunto sea declarada con el voto favorable de la mayoría.
Las decisiones se tomarán por mayoría de votos. En el caso de participación a distancia, los acuerdos se considerarán adoptados en el lugar donde tenga su sede el órgano colegiado, y si no la tiene, en el lugar donde esté ubicada la presidencia.
Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, estarán exentos de cualquier responsabilidad que pudiera derivarse de los acuerdos.
Quienes puedan acreditar un interés legítimo pueden solicitar al Secretario del órgano colegiado una certificación de los acuerdos. Esta certificación se expedirá por medios electrónicos, salvo que el solicitante indique expresamente lo contrario y no esté obligado a relacionarse con las Administraciones por esta vía.
Actas
Según el artículo 18, que introduce novedades en esta materia:
El Secretario levantará acta de cada sesión que celebre el órgano colegiado, especificando necesariamente los asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo de la reunión, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.
Las sesiones del órgano colegiado pueden ser grabadas. El archivo resultante, junto con la certificación de autenticidad e integridad emitida por el Secretario y cualquier otro documento en formato electrónico utilizado como documento de la sesión, puede adjuntarse al acta, sin necesidad de incluir en ella los puntos principales de las deliberaciones.
El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la siguiente. El Secretario elaborará el acta con el visto bueno del Presidente y la remitirá por medios electrónicos a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán expresar su conformidad o reparos al texto por los mismos medios, considerándose aprobada en la misma reunión en caso afirmativo.
Si se ha optado por grabar las sesiones o utilizar documentos en formato electrónico, estos deben conservarse de manera que se garantice la integridad y autenticidad de los archivos electrónicos correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.
Órganos colegiados en la Administración General del Estado
Introducción
La regulación específica de los órganos colegiados de la Administración General del Estado se encuentra en los artículos 19 a 22 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). De acuerdo con lo establecido en la Disposición Final Cuarta de la LRJSP, esta regulación no tiene carácter básico.
Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella
Según el artículo 19:
1. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella se regirán por las normas establecidas en este artículo, así como por lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre).
Corresponde al Presidente:
a) Representar al órgano colegiado.
b) Decidir sobre la convocatoria de sesiones ordinarias y extraordinarias, y establecer el orden del día, considerando las solicitudes de los demás miembros, siempre que estas se presenten con la debida antelación.
c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos cuando exista una causa justificada.
d) Desempatar con su voto en las decisiones del órgano, salvo en los órganos colegiados mencionados en el artículo 15.2, donde el voto dirimente se aplicará solo si así lo disponen sus normas específicas.
e) Garantizar el cumplimiento de las leyes.
f) Firmar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
g) Ejercer cualquier otra función inherente a su cargo de Presidente.
En caso de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será reemplazado por el Vicepresidente correspondiente, y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado con mayor jerarquía, antigüedad y edad, en ese orden.
Esta norma no se aplicará a los órganos colegiados mencionados en el artículo 15.2, en los que el régimen de sustitución del Presidente debe ser regulado específicamente en cada caso o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano colegiado.
Los miembros del órgano colegiado deberán:
a) Recibir la convocatoria con el orden del día al menos dos días antes de la reunión. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará disponible para los miembros con la misma antelación.
b) Participar en los debates de las sesiones.
c) Ejercer su derecho al voto, formular votos particulares y expresar el sentido de su voto y las razones que lo justifican. Aquellos que, por su condición de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, sean miembros natos de órganos colegiados en virtud de su cargo, no podrán abstenerse en las votaciones.
d) Formular ruegos y preguntas.
e) Obtener la información necesaria para cumplir con sus funciones asignadas.
f) Desempeñar cualquier otra función inherente a su condición de miembro del órgano.
Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas a dicho órgano, salvo que se les haya otorgado expresamente por una norma o por un acuerdo válidamente adoptado por el propio órgano para un caso específico.
En caso de ausencia, enfermedad o cualquier otra causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán reemplazados por sus suplentes, si los hubiera.
En el caso de los órganos colegiados mencionados en el artículo 15, las organizaciones que representan intereses sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, siempre que lo acrediten ante la Secretaría del órgano colegiado, respetando las reservas y limitaciones establecidas por sus normas de organización. Los miembros del órgano colegiado no podrán ejercer sus funciones cuando exista un conflicto de interés.
Designación y sustitución del Secretario:
La designación, cese, y sustitución temporal del Secretario, en situaciones de vacante, ausencia o enfermedad, se llevarán a cabo conforme a las normas específicas de cada órgano. Si estas normas no existieran, la designación se realizará por acuerdo del propio órgano.
Funciones del Secretario del órgano colegiado:
a) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, a menos que sea miembro del órgano, en cuyo caso tendrá voz y voto.
b) Emitir las convocatorias de las sesiones del órgano por orden del Presidente, y gestionar las citaciones a sus miembros.
c) Recibir las comunicaciones de los miembros con el órgano, ya sean notificaciones, solicitudes de datos, rectificaciones u otros escritos que deban ser conocidos por el órgano.
d) Preparar la tramitación de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones.
e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.
f) Realizar cualquier otra función inherente a su rol de Secretario.
Sobre las actas:
A solicitud de los miembros del órgano, en el acta se incluirá el voto en contra del acuerdo adoptado, su abstención junto con los motivos que la justifiquen, o el sentido de su voto favorable.
Cualquier miembro también tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión anexada al acta, entregue en el momento o dentro del plazo establecido por el Presidente, el texto que refleje fielmente su intervención. Este texto se incluirá en el acta o se adjuntará una copia al mismo.
Los miembros que no estén de acuerdo con la decisión mayoritaria pueden formular un voto particular por escrito dentro de un plazo de dos días, y este se incorporará al texto aprobado.
Las actas se aprobarán en la misma sesión o en la siguiente, aunque el Secretario puede emitir certificaciones sobre los acuerdos adoptados, independientemente de la posterior aprobación del acta. Se considerará que el acta ha sido aprobada en la misma sesión si, después de la reunión, se distribuye entre los miembros y estos expresan su conformidad por cualquier medio que quede registrado y certificado por el Secretario.
En las certificaciones de acuerdos emitidas antes de la aprobación del acta, se deberá indicar claramente que dicha circunstancia aún no ha ocurrido.
Requisitos para la constitución de órganos colegiados
Según el artículo 20 de la LRJSP, el cual define a los órganos colegiados aplicando la clásica regla de tria faciunt collegium (“tres hacen colegio”, requisito indispensable para que un órgano colegiado pueda constituirse):
1. Se consideran órganos colegiados aquellos que se crean formalmente y están compuestos por tres o más personas, a quienes se les asignan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que operan integrados en la Administración General del Estado o en alguno de sus organismos públicos.
2. La constitución de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y sus organismos públicos requiere, como condición indispensable, que en su norma de creación o en el convenio con otras Administraciones Públicas por el cual se cree dicho órgano, se especifiquen los siguientes aspectos:
a) Sus fines u objetivos.
b) Su integración administrativa o dependencia jerárquica.
c) La composición del órgano y los criterios para la designación de su Presidente y de los demás miembros.
d) Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así como cualquier otra función que se le asigne.
e) La asignación de los recursos financieros necesarios, en su caso, para su funcionamiento.
3. El régimen jurídico de los órganos colegiados mencionados en el apartado 1 de este artículo se ajustará a las normas establecidas en el artículo 19, sin perjuicio de las particularidades organizativas que pueda contener la presente Ley o la norma o convenio de su creación.
Clasificación y composición de los órganos colegiados
La clasificación y composición de los órganos colegiados en el ámbito estatal se regula en el artículo 21, que establece lo siguiente:
1. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, según su composición, se clasifican en:
a) Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros provienen de diferentes Ministerios.
b) Órganos colegiados ministeriales, si sus miembros provienen de los órganos de un solo Ministerio.
En los órganos colegiados mencionados en el apartado anterior, pueden participar representantes de otras Administraciones Públicas, siempre que estas lo acepten voluntariamente, que un convenio lo establezca o que una norma aplicable a las Administraciones involucradas lo determine.
Participación en la composición de los órganos colegiados
En la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones que representen intereses sociales, así como otros miembros que sean designados por sus condiciones especiales de experiencia o conocimientos, en función de la naturaleza de las funciones asignadas a dichos órganos.
Creación, modificación y supresión de órganos colegiados
El artículo 22, que introduce novedades en nuestro ordenamiento, establece lo siguiente:
1. La creación de órganos colegiados en la Administración General del Estado y en sus organismos públicos solo requerirá una norma específica, con publicación en el «Boletín Oficial del Estado», cuando se les atribuyan alguna de las siguientes competencias:
a) Competencias decisorias.
b) Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base para decisiones de otros órganos administrativos.
c) Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado.
3. En los casos mencionados en el apartado anterior, la norma de creación debe adoptar la forma de Real Decreto para los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director General; Orden Ministerial Conjunta para los demás órganos colegiados interministeriales; y Orden Ministerial para los órganos colegiados ministeriales.
4. En todos los casos no contemplados en el apartado 1 de este artículo, los órganos colegiados tendrán la naturaleza de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados. Los acuerdos de estos órganos no tendrán efectos directos frente a terceros.
5. La modificación y supresión de los órganos colegiados, así como de los grupos o comisiones de trabajo de la Administración General del Estado y de los organismos públicos, se realizará de la misma forma que se dispuso para su creación, a menos que en la norma de creación se haya fijado un plazo para su extinción, en cuyo caso esta se producirá automáticamente en la fecha señalada.
