Introducción
El Capítulo VI del Título Preliminar de la Ley 40/2015, en sus artículos 47 a 53, aborda el tema de los convenios, tal como se detalla a continuación.
Definición y tipos de convenios
De acuerdo con el artículo 47:
1. Se consideran convenios los acuerdos con efectos jurídicos que son adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes, así como por las Universidades públicas, ya sea entre ellas mismas o con sujetos de derecho privado, para alcanzar un fin común.
No se consideran convenios los Protocolos Generales de Actuación u otros instrumentos similares que solo incluyan declaraciones de intenciones generales o que expresen la voluntad de las Administraciones y las partes firmantes de colaborar con un objetivo común, siempre y cuando no impliquen compromisos jurídicos específicos y exigibles.
Los convenios no pueden tener como objeto prestaciones que correspondan a contratos. En tales casos, su naturaleza y régimen jurídico se regirán por lo establecido en la legislación sobre contratos del sector público (como el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y su normativa de desarrollo).
2. Los convenios suscritos por las Administraciones Públicas, los organismos públicos, las entidades de derecho público vinculadas o dependientes, y las Universidades públicas, deberán clasificarse en uno de los siguientes tipos:
a) Convenios interadministrativos: Estos son acuerdos firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes de diferentes Administraciones Públicas. Estos convenios pueden incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público vinculada o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas.
Se excluyen de esta categoría los convenios interadministrativos firmados entre dos o más Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de sus propios servicios, los cuales se regirán por los supuestos, requisitos y términos establecidos en sus respectivos Estatutos de Autonomía.
b) Convenios intradministrativos: Estos son acuerdos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública.
Convenios firmados entre una Administración Pública y un sujeto de Derecho privado
Los convenios que se firman entre una Administración Pública, un organismo o entidad de derecho público, y un sujeto de derecho privado, así como aquellos que no constituyen un Tratado internacional, un Acuerdo internacional administrativo, ni un Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entidades de un sujeto de derecho internacional, estarán regidos por el ordenamiento jurídico interno que determinen las partes involucradas.
Requisitos de validez y eficacia de los convenios
El artículo 48 establece los siguientes requisitos para la validez y eficacia de los convenios:
1. Las Administraciones Públicas, sus organismos públicos, entidades de derecho público vinculadas o dependientes, y las Universidades públicas, dentro del ámbito de sus competencias, pueden suscribir convenios con sujetos de derecho público y privado, sin que ello implique una cesión de la titularidad de la competencia.
2. En la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, los convenios pueden ser celebrados por los titulares de los Departamentos Ministeriales y los Presidentes o Directores de dichas entidades y organismos públicos.
3. La firma de convenios debe mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar el uso conjunto de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de interés público y cumplir con la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
4. La gestión, justificación y demás acciones relacionadas con los gastos derivados de convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración Pública, sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes, así como los fondos comprometidos en virtud de dichos convenios, deben ajustarse a la legislación presupuestaria vigente.
5. Los convenios que incluyan compromisos financieros deben ser financieramente sostenibles, y quienes los suscriban deben tener la capacidad para financiar dichos compromisos durante la vigencia del convenio.
6. Las aportaciones financieras comprometidas por las partes firmantes no podrán superar los gastos derivados de la ejecución del convenio.
7. Cuando un convenio contemple la concesión de una subvención, deberá cumplir con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y con la normativa autonómica de desarrollo aplicable, en su caso.Asimismo, si el convenio tiene como objeto la delegación de competencias en una Entidad Local, deberá cumplir con lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
8. Los convenios se perfeccionan con la prestación del consentimiento de las partes.
Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o por alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes serán eficaces una vez inscritos, dentro de los cinco días hábiles posteriores a su formalización, en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, mencionado en la disposición adicional séptima. Además, deben publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» dentro de los diez días hábiles siguientes a su formalización, sin perjuicio de su publicación opcional en el boletín oficial de la comunidad autónoma o provincia correspondiente a la otra administración firmante.
9. Las normas de este Capítulo no se aplicarán a las encomiendas de gestión (reguladas en el artículo 11 de la LRJSP, tratado en otro lugar) ni a los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos (abordados en el artículo 86 de la LPACAP, también estudiado en otro lugar).
Contenido de los convenios
De acuerdo con el artículo 49, los convenios mencionados en el apartado 1 del artículo anterior deben incluir, como mínimo, los siguientes elementos:
a) Los sujetos que firman el convenio y la capacidad legal con la que actúa cada una de las partes.
b) La competencia en la que se basa la actuación de la Administración Pública, de los organismos públicos, las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, o de las Universidades públicas.
c) El objeto del convenio y las acciones que cada parte deberá realizar para cumplirlo, indicando, cuando sea aplicable, la titularidad de los resultados obtenidos.
d) Las obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, especificando su distribución temporal por anualidades y su asignación concreta al presupuesto correspondiente, de acuerdo con lo estipulado en la legislación presupuestaria.
e) Las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes, y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por dicho incumplimiento.
f) Mecanismos para el seguimiento, supervisión y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Estos mecanismos resolverán los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan surgir en relación con los convenios.
g) El régimen de modificación del convenio. En ausencia de una regulación específica, la modificación del contenido del convenio requerirá el acuerdo unánime de los firmantes.
h) El plazo de vigencia del convenio, con las siguientes reglas:
1.º Los convenios deben tener una duración determinada, que no podrá exceder de cuatro años, salvo que una normativa específica prevea un plazo mayor.
2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo establecido, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción. En el caso de convenios firmados por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, esta prórroga deberá ser comunicada al Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, como se menciona en la disposición adicional séptima.
Adaptación de convenios y registro de organismos y entidades
La Disposición Adicional Octava de la LRJSP, referente a la adaptación de los convenios vigentes firmados por cualquier Administración Pública y a la inscripción de organismos y entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, establece que:
1. Todos los convenios vigentes firmados por cualquier Administración Pública o por cualquiera de sus organismos o entidades vinculadas o dependientes deberán adaptarse a lo dispuesto en esta Ley en un plazo de tres años desde su entrada en vigor. No obstante, la adaptación será automática en lo que respecta al plazo de vigencia del convenio, aplicando directamente las reglas establecidas en el artículo 49.h).
1.º para los convenios que no tengan un plazo de vigencia definido o que, existiendo uno, tengan una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos, el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a partir de la entrada en vigor de la Ley.
Todos los organismos y entidades vinculados o dependientes de cualquier Administración Pública, independientemente de su naturaleza jurídica, que existan en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, deberán estar inscritos en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local en un plazo de tres meses desde dicha entrada en vigor.
Trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos
En relación con los trámites necesarios para la suscripción de convenios y sus efectos, el artículo 50 establece lo siguiente:
1. Sin perjuicio de las particularidades que pueda prever la legislación autonómica, es necesario que el convenio esté acompañado de una memoria justificativa que analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo establecido en esta Ley.
2. Los convenios que suscriba la Administración General del Estado, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes deberán estar acompañados, además, de:
a) Un informe de su servicio jurídico, que debe emitirse en un plazo máximo de siete días hábiles desde su solicitud, tras los cuales la tramitación continuará. En cualquier caso, dicho informe debe ser emitido e incorporado al expediente antes de proceder a la formalización del convenio. No será necesario solicitar este informe si el convenio se ajusta a un modelo previamente informado por el servicio jurídico correspondiente.
b) Cualquier otro informe preceptivo que la normativa aplicable requiera, el cual debe emitirse en un plazo máximo de siete días hábiles desde su solicitud, tras los cuales la tramitación continuará. En todo caso, todos los informes preceptivos deben emitirse e incorporarse al expediente antes de proceder a la formalización del convenio.
c) La autorización previa del Ministerio de Hacienda para la firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes. Esta autorización se considerará otorgada si, en el plazo de siete días hábiles desde su solicitud, no ha sido emitida.
Si el convenio que se va a suscribir está exento de la autorización mencionada, también lo estará del informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública.
Sin embargo, será obligatorio el informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en los siguientes casos, cuando se trate de convenios entre la Administración General del Estado, sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes, con Comunidades Autónomas o Entidades Locales, o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes:
1. Convenios cuyo objeto sea la cesión o adquisición de la titularidad de infraestructuras por parte de la Administración General del Estado.
2. Convenios cuyo objetivo sea la creación de consorcios, tal como se prevé en el artículo 123 de esta ley.
d) Cuando los convenios plurianuales firmados entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por otra Administración Pública, y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los presupuestos correspondientes.
e) Los convenios interadministrativos suscritos con las Comunidades Autónomas serán remitidos al Senado por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública.
Extinción de los convenios
El artículo 51 aborda la extinción de los convenios, estableciendo que:
1. Los convenios se extinguen cuando se han cumplido las actuaciones que constituyen su objeto o cuando se produce alguna causa de resolución.
2. Las causas de resolución son las siguientes:
a) El vencimiento del plazo de vigencia del convenio sin que se haya acordado su prórroga.
b) El acuerdo unánime de todas las partes firmantes.
c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por alguna de las partes firmantes.
En este caso, cualquiera de las partes puede notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla, dentro de un plazo determinado, con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento debe ser comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.
Si al término del plazo establecido en el requerimiento el incumplimiento persiste, la parte que lo haya emitido notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución, y se considerará resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa puede implicar la indemnización por los daños causados, si así se hubiera previsto.
d) La decisión judicial que declare la nulidad del convenio.
e) Cualquier otra causa distinta de las anteriores que esté prevista en el convenio o en otras leyes.
Efectos de la resolución de los convenios
En cuanto a los efectos de la resolución de los convenios, el artículo 52 establece lo siguiente:
1. El cumplimiento y la resolución de los convenios implicará su liquidación, con el fin de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes.
2. En el caso de convenios que conlleven compromisos financieros, se considerarán cumplidos cuando el objeto del convenio haya sido realizado de acuerdo con los términos y a satisfacción de ambas partes, teniendo en cuenta las siguientes reglas:
a) Si, tras la liquidación, se determina que el importe de las actuaciones ejecutadas por alguna de las partes es inferior a los fondos que esta haya recibido del resto de las partes del convenio para financiar dicha ejecución, deberá reembolsar el exceso a las otras partes en un plazo máximo de un mes desde la aprobación de la liquidación. Si transcurre este plazo sin que se haya producido el reintegro, deberá abonar a las partes correspondientes, también en el plazo de un mes, el interés de demora aplicable, conforme a las disposiciones generales que regulan el gasto público y la actividad económico-financiera del sector público.
b) Si, por el contrario, el importe de las actuaciones ejecutadas es superior, las otras partes del convenio deberán abonar la diferencia correspondiente en el plazo de un mes desde la aprobación de la liquidación, con el límite máximo de las cantidades que cada una de ellas se haya comprometido a aportar en virtud del convenio. En ningún caso, las partes podrán exigir más allá de estos límites máximos.
3. No obstante lo anterior, si al producirse alguna de las causas de resolución del convenio hay actuaciones en curso de ejecución, las partes, a propuesta de la comisión de seguimiento, vigilancia y control del convenio o, en su defecto, del responsable del mecanismo mencionado en el artículo 49.f), podrán acordar la continuación y finalización de dichas actuaciones en curso. Deberá establecerse un plazo improrrogable para su finalización, tras el cual se procederá a la liquidación conforme a los términos indicados en el apartado anterior.
Remisión de convenios al Tribunal de Cuentas
Finalmente, según el artículo 53:
1. Dentro de los tres meses siguientes a la firma de cualquier convenio cuyos compromisos económicos superen los 600.000 euros, deberá enviarse electrónicamente al Tribunal de Cuentas o al órgano externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma correspondiente.
2. Igualmente, se deberán comunicar al Tribunal de Cuentas o al órgano externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma correspondiente, cualquier modificación, prórroga, variación de plazos, alteración de los importes de los compromisos económicos asumidos y la extinción de los convenios mencionados.
3. Lo dispuesto en los apartados anteriores se entiende sin perjuicio de las facultades del Tribunal de Cuentas o, en su caso, de los órganos de fiscalización externos correspondientes de las Comunidades Autónomas, para solicitar cualquier dato, documento o antecedente que consideren relevante en relación con los contratos de cualquier naturaleza y cuantía.
El Tribunal de Cuentas está regulado por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo. Además, también debe considerarse la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
