El procedimiento administrativo común
Las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común: garantías del procedimiento
El Título IV de la Ley 39/2015 aborda las disposiciones relacionadas con el procedimiento administrativo común, integrando como particularidades dentro de este los anteriores procedimientos especiales relacionados con la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de la Administración. En nuestra opinión, esto genera una dispersión innecesaria y contraproducente, considerando las materias a las que se refiere, especialmente la sancionadora, que podrían haberse incluido en esta ley como procedimientos especiales considerados de manera independiente, al margen de los principios generales que los regulan (que se encuentran en los artículos 25 a 31 para la potestad sancionadora, y en los artículos 32 a 37 sobre la responsabilidad patrimonial en la Ley 40/2015, LRJSP).
Siguiendo los objetivos de la Ley, este Título incorpora el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos, además de regular el expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben incluirse en él.
Una novedad destacada es la simplificación del procedimiento administrativo común, mencionada en el artículo 96 de la Ley, que establece su ámbito de aplicación, el plazo máximo de resolución de treinta días, y los trámites que lo conforman.
Concepto del procedimiento
El procedimiento administrativo es, como indicaba la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA), “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin”.
La Administración, para emitir actos administrativos, no puede actuar a su antojo como lo haría un particular en un asunto de menor importancia; debe seguir unos trámites previamente establecidos. Aunque la experiencia pueda llevar a pensar que se trata de un entramado de obstáculos burocráticos creados como entretenimiento para funcionarios ociosos, estos trámites están previstos como una garantía para el ciudadano. Su objetivo es asegurar que el acto resultante esté ajustado al ordenamiento jurídico y permitir que el propio administrado, a través de su revisión, pueda fiscalizar la actuación de la Administración.
El procedimiento se materializa en el expediente administrativo que, según el artículo 70.1 de la LPACAP, es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias necesarias para ejecutarla.
El apartado 2 de este artículo establece que los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de todos los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos, incluyendo un índice numerado de todos los documentos cuando se remita. Asimismo, deberá incluirse en el expediente una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
De manera similar, aunque sin referencia al formato y copia electrónicos, se pronuncia el artículo 164.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROFRJEL). Este define el expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. El número 2 de este artículo indica que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación”.
Clases
Según la normativa que regula el procedimiento administrativo, contenida en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), la primera y más fundamental clasificación del procedimiento administrativo se basa en la distinción entre un procedimiento administrativo común o general, aplicable a todas las Administraciones Públicas y descrito en esta Ley, y diversos procedimientos especiales. El procedimiento administrativo común puede tener una tramitación ordinaria o una tramitación simplificada. Los procedimientos especiales están recogidos en esta Ley (por ejemplo, las particularidades relacionadas con los procedimientos en materia de potestad sancionadora y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas) o se remiten a otras normativas (como los procedimientos especiales por razón de la materia mencionados en la Disposición Adicional Primera de la misma LPACAP).
La Disposición Adicional Primera establece que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, debido a la materia, que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o que regulen trámites adicionales o diferentes, se regirán, en lo que respecta a estos aspectos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y, de manera supletoria, por lo dispuesto en esta Ley:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el ámbito social, en materia de tráfico y seguridad vial, y en materia de extranjería.
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
Según el tiempo en que deben desarrollarse los procedimientos, y basándonos en las disposiciones del artículo 33 de la LPACAP, también se puede distinguir entre el procedimiento ordinario, el procedimiento de tramitación simplificada (regulado en el artículo 96 de la LPACAP, que se estudiará más adelante) y el procedimiento de urgencia, que puede acordarse de oficio o a petición del interesado “cuando razones de interés público lo aconsejen”. En el procedimiento de urgencia, los plazos establecidos para el procedimiento ordinario se reducen a la mitad, excepto los plazos para la presentación de solicitudes y recursos. No se podrá interponer recurso alguno contra el acuerdo que declare esta tramitación de urgencia, aunque sí será posible recurrir la resolución que ponga fin al procedimiento.
Finalmente, siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, se pueden identificar los siguientes tipos de procedimientos:
a) Procedimientos declarativos: Orientados a la elaboración de una decisión, cuyo carácter puede dar lugar a otras subcategorías. Ejemplos incluyen el procedimiento sancionador (o disciplinario, en su caso, si se trata de imponer sanciones al personal al servicio de las Administraciones Públicas) o el procedimiento de revisión de actos, ya sea de oficio por la propia Administración o a través de recursos administrativos planteados por los particulares.
b) Procedimientos ejecutivos: Destinados a la ejecución material de una decisión anterior que ya es definitiva, como, por ejemplo, el procedimiento de apremio.
c) Procedimientos de simple gestión: Suelen tener un propósito técnico y un carácter esencialmente interno (aunque no totalmente, ya que sus resultados pueden trascender al exterior), y están orientados a preparar una decisión posterior.
Garantías del procedimiento: derechos del interesado en el procedimiento administrativo
La LPACAP, con un enfoque acertado en nuestra opinión, a diferencia de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre (que agrupaba indiscriminadamente los derechos de los interesados y de los ciudadanos en su artículo 35 bajo el título de “derechos de los ciudadanos”), ha diferenciado entre los derechos del interesado en el procedimiento, que se recogen en el artículo 53, y los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, detallados en el artículo 13.
Según el artículo 53 de la LPACAP:
1. Además de los derechos que se establecen en otras partes de esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:
a) El derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en el plazo establecido; el órgano competente para la instrucción y resolución del procedimiento, si aplica; y los actos de trámite que se hayan dictado. También tienen derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en dichos procedimientos (teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 27 de esta LPACAP sobre la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas).
Aquellos que se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información mencionada anteriormente en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso. Se considerará que la Administración ha cumplido su obligación de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos si los pone a disposición en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas correspondientes (en relación con este Punto de Acceso, se debe tener en cuenta lo dispuesto en la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, que regula el Punto de Acceso General de la Administración General del Estado y crea su sede electrónica).
b) El derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (a este respecto, la Resolución de 3 de febrero de 1993 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública definió el sistema de identificación común del personal al servicio de la Administración General del Estado).
c) El derecho a no presentar documentos originales, salvo que de manera excepcional la normativa aplicable establezca lo contrario. En caso de que deban presentar un documento original, tienen derecho a obtener una copia autenticada del mismo.
d) El derecho a no presentar datos y documentos que no sean exigidos por las normas aplicables al procedimiento en cuestión, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por ellas (en este sentido, deben tenerse en cuenta el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, que suprime la obligación de aportar fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes, y el Real Decreto 523/2006, de 28 de abril, que elimina la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento como documento probatorio del domicilio y residencia en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes, así como el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, que establece criterios de imagen institucional y regula la producción documental y el material impreso de la Administración General del Estado, modificado por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para sustituir la aportación de certificados por parte de los ciudadanos).
e) El derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (debiéndose estar a lo dispuesto en el artículo 76 de esta LPACAP).
f) El derecho a obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (teniendo en cuenta el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, que regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano).
g) El derecho a actuar asistidos por un asesor cuando lo consideren necesario para defender sus intereses.
h) El derecho a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.
i) Cualesquiera otros derechos reconocidos por la Constitución (por ejemplo, en los artículos 14 a 52) y las leyes (como el artículo 19 de esta LPACAP, que regula el derecho a no comparecer ante la Administración Pública, salvo que se exija por Ley formal, o el artículo 75.3 de la misma, que establece la compatibilidad con sus obligaciones laborales o profesionales cuando se requiera la intervención de un interesado en los actos de instrucción de un procedimiento).
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora (respecto de los cuales deben tenerse en cuenta los artículos 60.2, 61.3, 62.4, 63 y 64 de esta Ley, y los artículos 25 a 31, inclusive, de la LRJSP), los presuntos responsables tienen los siguientes derechos:
a) El derecho a ser notificado de los hechos que se les imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir, y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción, y de la norma que le atribuya tal competencia.
b) El derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento
Introducción
Las fases que componen el procedimiento administrativo, según la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), son las siguientes:
a) Iniciación.
b) Desarrollo, que incluye las etapas de Ordenación e Instrucción.
c) Terminación.
d) Ejecución.
A continuación, abordaremos la fase de iniciación, tal como se describe en los artículos 54 a 69 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que establece en los artículos 54 a 57 una serie de disposiciones generales sobre esta materia.
Iniciación
Disposiciones generales
1. Clases de iniciación del procedimiento
Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado, según el artículo 54 de la LPACAP, en las formas que se analizarán posteriormente.
2. Información y actuaciones previas
Según el artículo 55 de la LPACAP:
1. Antes de iniciar el procedimiento, el órgano competente puede abrir un período de información o realizar actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias específicas del caso y determinar si es conveniente o no iniciar el procedimiento.
2. En el caso de procedimientos sancionadores, las actuaciones previas estarán orientadas a identificar, con la mayor precisión posible, los hechos que podrían justificar el inicio del procedimiento, así como a identificar a las personas que podrían ser responsables y las circunstancias relevantes que concurran en cada caso. Estas actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan asignadas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia, o, en su defecto, por la persona u órgano administrativo designado por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
3. Medidas provisionales
El artículo 56 de la LPACAP, a diferencia de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, especifica las medidas provisionales que se pueden adoptar y desarrolla las diferentes formas de iniciación de oficio. Este artículo establece lo siguiente:
1. Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver puede adoptar, de oficio o a solicitud de parte interesada y de manera justificada, las medidas provisionales que considere necesarias para asegurar la efectividad de la resolución que se pueda emitir, siempre que existan elementos de juicio suficientes para ello, y de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
2. Antes de que se inicie el procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a solicitud de parte, en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, puede adoptar de manera justificada las medidas provisionales que sean necesarias y proporcionales. Estas medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá emitirse dentro de los quince días siguientes a su adopción. Este acuerdo podrá ser objeto del recurso correspondiente.
En cualquier caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o si el acuerdo de iniciación no incluye un pronunciamiento expreso sobre las mismas.
3. De acuerdo con lo establecido en los dos apartados anteriores, podrán adoptarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:
a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, o el cierre temporal de establecimientos por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles valoradas en metálico mediante la aplicación de precios ciertos.
e) Depósito, retención o inmovilización de bienes muebles.
f) Intervención y depósito de ingresos obtenidos a través de una actividad considerada ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de un depósito de las cantidades que se reclamen.
h) Retención de ingresos a cuenta que deban ser abonados por las Administraciones Públicas.
i) Otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes o que se consideren necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar un perjuicio difícil o imposible de reparar a los interesados o que impliquen la violación de derechos amparados por las leyes.
5. Las medidas provisionales podrán ser levantadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a solicitud de parte, en función de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.
En cualquier caso, estas medidas se extinguirán cuando surta efecto la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
4. Acumulación
Según el artículo 57 de la LPACAP, el órgano administrativo que inicie o gestione un procedimiento, independientemente de cómo haya sido iniciado, puede ordenar, de oficio o a solicitud de una de las partes, su acumulación con otros procedimientos que compartan una identidad sustancial o estén estrechamente relacionados, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver dichos procedimientos.
No se podrá interponer recurso alguno contra el acuerdo de acumulación.
Iniciación del procedimiento de oficio por la Administración
1. Iniciación de oficio
Los procedimientos pueden iniciarse de oficio por acuerdo del órgano competente, ya sea por iniciativa propia, como resultado de una orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por denuncia (artículo 58 de la LPACAP).
2. Inicio del procedimiento por iniciativa propia
El inicio por iniciativa propia se refiere a la actuación que surge del conocimiento directo o indirecto, por parte del órgano competente, de las circunstancias, conductas o hechos que son objeto del procedimiento (artículo 59 de la LPACAP).
3. Inicio del procedimiento como consecuencia de una orden superior
El artículo 60 de la LPACAP establece que:
1. Se considera orden superior la emitida por un órgano administrativo de jerarquía superior al competente para iniciar el procedimiento.
2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden debe especificar, en la medida de lo posible, la identidad de las personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que podrían constituir una infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, fecha o período de tiempo en que ocurrieron los hechos.
4. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos
El artículo 61 de la LPACAP dispone que:
1. Una petición razonada es la propuesta de inicio de un procedimiento formulada por un órgano administrativo que no tiene la competencia para iniciarlo, pero que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos que motivan el procedimiento, ya sea de manera ocasional o porque tiene funciones de inspección, averiguación o investigación.
2. La petición no obliga al órgano competente a iniciar el procedimiento, aunque este deberá comunicar al órgano que la formuló los motivos por los cuales no procede la iniciación, si es el caso.
3. En procedimientos sancionadores, las peticiones deben especificar, en la medida de lo posible, la identidad de las personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que podrían constituir una infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, fecha o período en que ocurrieron los hechos.
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición debe identificar la lesión sufrida por una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su valoración económica si es posible, y el momento en que se produjo la lesión.
5. Inicio del procedimiento por denuncia
Conforme al artículo 62 de la LPACAP, que en su apartado 4 contiene disposiciones favorables para los denunciantes que hayan participado en la infracción y decidan denunciarla voluntariamente:
1. Una denuncia es el acto por el cual cualquier persona, ya sea en cumplimiento de una obligación legal o no, informa a un órgano administrativo de un hecho determinado que podría justificar la iniciación de un procedimiento administrativo de oficio.
2. Las denuncias deben incluir la identidad de la persona o personas que las presentan y un relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Si los hechos pudieran constituir una infracción administrativa, la denuncia debe incluir la fecha de su comisión y, si es posible, la identificación de los presuntos responsables.
3. Si la denuncia se refiere a un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, la no iniciación del procedimiento debe ser justificada, y se notificará a los denunciantes la decisión sobre si se ha iniciado o no el procedimiento.
4. Si el denunciante participó en la comisión de una infracción y existen otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa correspondiente u otra sanción de carácter no pecuniario, siempre que sea el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, y siempre que, en el momento de aportarlas, no se disponga de suficientes elementos para ordenar la iniciación, y que se repare el daño causado.
Además, el órgano competente deberá reducir el importe de la multa o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, si el denunciante aporta pruebas que añadan un valor significativo a los elementos ya disponibles, aunque no cumpla con todas las condiciones anteriores.
En ambos casos, es necesario que el denunciante cese en la participación de la infracción y no haya destruido pruebas relacionadas con el objeto de la denuncia.
5. La presentación de una denuncia no otorga, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.
6. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora
El artículo 63 de la LPACAP establece las particularidades para el inicio de un procedimiento sancionador, señalando lo siguiente:
1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora siempre se iniciarán de oficio mediante un acuerdo del órgano competente, y se garantizará la debida separación entre la fase de instrucción y la fase sancionadora, las cuales deberán ser encomendadas a órganos distintos.
Un órgano se considerará competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas que lo regulan.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin haber seguido el procedimiento correspondiente.
3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificadas como infracciones si el infractor persiste en su comisión de forma continuada, mientras no se haya dictado una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo.
7. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora
El artículo 64 de la LPACAP, que regula el acuerdo de iniciación en los procedimientos sancionadores, establece lo siguiente:
1. El acuerdo de iniciación será comunicado al instructor del procedimiento, junto con todas las actuaciones relacionadas, y se notificará a los interesados, considerándose siempre como tal al inculpado.
Además, la incoación se comunicará al denunciante cuando así lo prevean las normas reguladoras del procedimiento.
2. El acuerdo de iniciación debe contener al menos lo siguiente:
a) La identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la iniciación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que se determine durante la instrucción.
c) La identificación del instructor y, en su caso, del Secretario del procedimiento, con una clara indicación del régimen de recusación aplicable a ambos, conforme a lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la LRJSP.
d) El órgano competente para la resolución del procedimiento y la norma que le atribuya dicha competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
e) Las medidas provisionales que hayan sido adoptadas por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de otras que se puedan tomar durante el mismo, de conformidad con el artículo 56.
f) La indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento, así como los plazos para ejercerlos, y la advertencia de que, en caso de no realizar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, este podría considerarse como una propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
3. Excepcionalmente, si en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existen elementos suficientes para una calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, dicha calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.
8. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial
El artículo 65 de la LPACAP aborda las particularidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, disponiendo lo siguiente:
1. Cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial, será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado, tal como se establece en el artículo 67.
2. El acuerdo de inicio del procedimiento se notificará a las personas presuntamente afectadas, otorgándoles un plazo de diez días para que presenten todas las alegaciones, documentos o información que consideren pertinentes para defender su derecho, y para que propongan las pruebas que consideren adecuadas para su reconocimiento. El procedimiento continuará su curso incluso si las personas presuntamente afectadas no se presentan en el plazo establecido.
Inicio del procedimiento a solicitud del interesado
1. Solicitudes de iniciación
Según el artículo 66 de la LPACAP:
1. Las solicitudes que se presenten deberán incluir:
a) El nombre y apellidos del interesado y, si aplica, de la persona que lo represente.
b) La identificación del medio electrónico, o en su defecto, la dirección física en la que se desea recibir la notificación. Adicionalmente, los interesados pueden proporcionar su dirección de correo electrónico y/o un dispositivo electrónico para que las Administraciones Públicas les notifiquen el envío o la disponibilidad de la notificación.
c) Los hechos, razones y petición que conforman, de manera clara, la solicitud.
d) El lugar y la fecha.
e) La firma del solicitante o la acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) El órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige la solicitud, junto con su código de identificación correspondiente. Las oficinas de asistencia en materia de registros tienen la obligación de proporcionar este código de identificación a los interesados si no lo conocen. Además, las Administraciones Públicas deben mantener y actualizar un listado de los códigos de identificación vigentes en la correspondiente sede electrónica.
2. Cuando las solicitudes de varias personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser presentadas en una única solicitud, salvo que las normativas que regulen los procedimientos específicos dispongan lo contrario.
3. Los interesados que presenten solicitudes, comunicaciones y escritos electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán exigir un recibo que acredite la fecha y hora de la presentación.
4. Las Administraciones Públicas deben establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar varias solicitudes simultáneamente. Estos modelos, de uso voluntario, estarán disponibles en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.
Los solicitantes podrán adjuntar los elementos que consideren necesarios para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser aceptados y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
5. Los sistemas normalizados de solicitud pueden incluir verificaciones automáticas de la información proporcionada, en relación con datos almacenados en sistemas propios o de otras Administraciones, u ofrecer el formulario parcialmente completado, para que el interesado verifique la información y, si es necesario, la modifique o complete.
6. Cuando la Administración, en un procedimiento específico, establezca modelos específicos para la presentación de solicitudes, estos serán de uso obligatorio por parte de los interesados (por ejemplo, en una solicitud para participar en un proceso de selección de personal al servicio de una Administración Pública).
Consideraciones sobre el artículo 16 de la LPACAP
El artículo 16 de la LPACAP aborda aspectos cruciales relacionados con el registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico, el registro de empleados públicos habilitados, el punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo único electrónico. Estos sistemas entrarán en vigor a partir del 2 de abril de 2021. Sin embargo, esta fecha debe considerarse como un límite, y no impide que las Administraciones empiecen a implementar estos sistemas antes de dicho plazo. Esto da a las distintas Administraciones el tiempo necesario para adaptarse a las nuevas previsiones. La Disposición Final Séptima de la LPACAP regula los Registros, y establece lo siguiente:
1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, donde se registrarán todos los documentos presentados o recibidos por cualquier órgano administrativo, organismo público o entidad vinculada o dependiente de estos. También se registrará la salida de documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.Los organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración pueden tener su propio registro electrónico, que debe ser plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que dependen.
El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilite el acceso a los registros electrónicos de cada organismo. Tanto el Registro Electrónico General como los registros electrónicos de cada organismo deben cumplir con las garantías y medidas de seguridad establecidas en la legislación sobre protección de datos personales.Las disposiciones para la creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente, y su texto íntegro debe estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. Estas disposiciones también deben especificar el órgano o unidad responsable de la gestión del registro, así como la fecha y hora oficial, y los días declarados inhábiles.
En la sede electrónica de cada registro, se debe mantener actualizada una lista de los trámites que se pueden iniciar en dicho registro.
2. Los asientos en el registro se anotarán en el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Una vez realizado el trámite de registro, los documentos se enviarán sin demora a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes.
3. El registro electrónico de cada Administración u organismo debe garantizar que cada asiento registre un número, un epígrafe que exprese su naturaleza, la fecha y hora de presentación, la identificación del interesado, el órgano administrativo remitente (si procede), el órgano o persona destinataria, y, si es necesario, una referencia al contenido del documento registrado. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo que consistirá en una copia autenticada del documento presentado, incluyendo la fecha y hora de presentación, y el número de entrada en el registro, junto con un recibo para cualquier otro documento que lo acompañe, garantizando así la integridad y autenticidad de los mismos.
4. Los documentos dirigidos a los órganos de las Administraciones Públicas pueden presentarse:
a) En el registro electrónico de la Administración u organismo correspondiente, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos mencionados en el artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, según la normativa establecida.
c) En las representaciones diplomáticas o consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros (la Disposición Adicional Cuarta de la LPACAP señala que “Las Administraciones Públicas deben mantener permanentemente actualizado en la correspondiente sede electrónica un directorio geográfico que permita al interesado identificar la oficina de asistencia en materia de registros más cercana a su domicilio”).
e) En cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos de todas las Administraciones deben ser plenamente interoperables (de acuerdo con el Real Decreto 4/2010, que regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en la Administración Electrónica, modificado por el Real Decreto 1495/2011), garantizando su compatibilidad informática, interconexión y la transmisión telemática de los asientos registrales y documentos presentados en cualquiera de los registros.
5. Los documentos presentados en formato físico ante las Administraciones Públicas deben ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros donde se presentaron, de acuerdo con el artículo 27 y la normativa aplicable, para su inclusión en el expediente administrativo electrónico. Los originales serán devueltos al interesado, salvo en aquellos casos en que la normativa establezca la custodia de los documentos por parte de la Administración o cuando sea obligatoria la presentación de objetos o documentos en un soporte específico no digitalizable.
Reglamentariamente, las Administraciones pueden establecer la obligación de presentar ciertos documentos por medios electrónicos para determinados procedimientos y colectivos de personas físicas que, por su capacidad económica, técnica, profesional u otras razones, tengan acceso a los medios electrónicos necesarios.
6. Los pagos de cantidades a abonar al presentar documentos a las Administraciones Públicas podrán hacerse efectivos mediante transferencia a la oficina pública correspondiente, sin perjuicio de la posibilidad de abono por otros medios.
7. Las Administraciones Públicas deben hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas donde se ofrece asistencia para la presentación electrónica de documentos.
8. No se considerarán presentados en el registro aquellos documentos e información que, según su régimen especial, deban presentarse de otra manera (sobre esta disposición estricta, creemos que debería haberse añadido una notificación al interesado sobre esta eventualidad, similar a lo establecido en el artículo 68.4 de la LPACAP).
En relación con esta materia, también deben considerarse los artículos 155 a 158 de la LRJSP, que regulan las relaciones electrónicas entre Administraciones.
2. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
Específicamente, en relación con las solicitudes de inicio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el artículo 67 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. Los interesados solo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial si no ha prescrito su derecho a reclamar. Este derecho prescribirá un año después de ocurrido el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños físicos o psíquicos a las personas, el plazo comenzará a contarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.En los casos en que proceda reconocer el derecho a indemnización debido a la anulación, en vía administrativa o contencioso-administrativa, de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá un año después de la notificación de la resolución administrativa o de la sentencia definitiva.Para los casos de responsabilidad patrimonial mencionados en el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá un año después de la publicación en el “Boletín Oficial del Estado” o en el “Diario Oficial de la Unión Europea”, según corresponda, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.
2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud realizada por los interesados se deberán detallar las lesiones sufridas, la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si es posible, y el momento en que la lesión realmente ocurrió. La solicitud debe ir acompañada de todas las alegaciones, documentos e informaciones que se consideren pertinentes, así como de la proposición de pruebas, concretando los medios que el reclamante pretende utilizar.
3. Subsanación y mejora de la solicitud
El artículo 68 de la LPACAP incluye varias medidas en favor del interesado, que buscan contrarrestar la práctica administrativa de rechazar las solicitudes de inicio cuando presentan algún defecto. En particular, establece lo siguiente:
1. Si la solicitud de inicio no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 66, y, en su caso, los indicados en el artículo 67 o en otras normativas específicas aplicables, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la deficiencia o adjunte los documentos necesarios, advirtiéndole de que, si no lo hace, se le considerará desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.
2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado de manera prudente, hasta un máximo de cinco días, a petición del interesado o por iniciativa del órgano, cuando la presentación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá solicitar al solicitante que modifique o mejore voluntariamente los términos de su solicitud. De esta actuación se levantará un acta breve, que se incorporará al procedimiento.
4. Si alguno de los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública, según lo establecido en los artículos 14.2 y 14.3, presenta su solicitud de manera presencial, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane mediante su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que se haya realizado la subsanación.
4. Declaración responsable y comunicación
El artículo 69 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. A efectos de esta ley, se entiende por declaración responsable el documento que suscribe un interesado en el cual manifiesta, bajo su propia responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad, o para ejercerlos. Además, asegura que dispone de la documentación que lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando se lo soliciten, y que se compromete a mantener el cumplimiento de estas obligaciones durante el tiempo que dure dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos mencionados deben estar claramente especificados en la declaración responsable correspondiente. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento la presentación de la documentación que acredite el cumplimiento de estos requisitos, y el interesado estará obligado a aportarla.
2. Por comunicación, a efectos de esta ley, se entiende el documento mediante el cual los interesados informan a la Administración Pública competente de sus datos identificativos o de cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
3. Tanto las declaraciones responsables como las comunicaciones permitirán el reconocimiento o ejercicio de un derecho, o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación. Esto es sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen asignadas las Administraciones Públicas. No obstante, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad si la legislación aplicable lo prevé expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisión de datos o información esencial en una declaración responsable o comunicación, o la falta de presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, de la documentación requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o de la comunicación, resultará en la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o la actividad afectada desde el momento en que se detecten tales hechos. Esto es sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas que puedan derivarse. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que determine estas circunstancias podrá obligar al interesado a restituir la situación jurídica al estado previo al reconocimiento o ejercicio del derecho, o al inicio de la actividad correspondiente. También podrá establecer la imposibilidad de iniciar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo esto conforme a lo establecido en las normativas sectoriales aplicables.
5. Las Administraciones Públicas deben tener publicados y actualizados de forma permanente modelos de declaración responsable y de comunicación, los cuales deben ser de fácil acceso para los interesados.
6. Solo se podrá exigir, para iniciar una misma actividad o para obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad, ya sea una declaración responsable o una comunicación, pero no ambas acumulativamente.
Ordenación del procedimiento
Los artículos 70 a 74 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) se centran en la organización del procedimiento administrativo, que se detalla a continuación.
Expediente administrativo
El artículo 70 de la LPACAP establece que:
1. El expediente administrativo se define como el conjunto organizado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y base para la resolución administrativa, así como las diligencias dirigidas a su ejecución.
2. Los expedientes deberán ser en formato electrónico y se constituirán mediante la agregación ordenada de todos los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarse, incluyendo un índice numerado de todos los documentos cuando se remita. Asimismo, el expediente debe contener una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
3. Cuando una norma exija la remisión del expediente electrónico, esta se hará conforme a lo dispuesto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad. El expediente se enviará completo, foliado, autenticado y acompañado de un índice también autenticado de los documentos que contenga. La autenticación del índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico desde el momento de su firma, permitiendo su recuperación cuando sea necesario. Es posible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.
4. No se incluirá en el expediente administrativo la información de carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que finaliza el procedimiento.
Impulso
El artículo 71 de la LPACAP establece que:
1. El procedimiento, bajo el principio de celeridad, será impulsado de oficio en todas sus fases a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
2. En la gestión de los expedientes se seguirá el orden riguroso de incoación en asuntos de similar naturaleza, salvo que el titular de la unidad administrativa dicte una orden motivada en sentido contrario, de la cual quede constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior podrá dar lugar a la responsabilidad disciplinaria del infractor y, si es necesario, a su remoción del puesto de trabajo.
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su defecto, los titulares de las unidades administrativas encargadas de dicha función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en particular, del cumplimiento de los plazos establecidos. A este respecto, el artículo 21.6 de la LPACAP indica que el personal al servicio de las Administraciones Públicas responsable de la gestión de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables, dentro de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que proceda de acuerdo con la normativa aplicable.
Concentración de trámites
Según el artículo 72 de la LPACAP:
1. Conforme al principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos aquellos trámites que, por su naturaleza, permitan un impulso simultáneo y no requieran un cumplimiento sucesivo.
2. Al solicitar los trámites que deban ser realizados por otros órganos, deberá incluirse en la comunicación el plazo legal establecido para su cumplimiento.
Cumplimiento de trámites
El artículo 73 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. Los trámites que deban ser realizados por los interesados deberán cumplirse en un plazo de diez días contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto correspondiente, salvo que en la normativa aplicable se establezca un plazo diferente.
2. En cualquier fase del procedimiento, si la Administración considera que alguno de los actos realizados por los interesados no cumple con los requisitos necesarios, se lo comunicará al autor del acto, otorgándole un plazo de diez días para subsanarlo.
3. Si los interesados no cumplen con lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se permitirá la actuación del interesado y esta producirá sus efectos legales si se lleva a cabo antes o el mismo día en que se notifique la resolución que constate que ha expirado el plazo.
Cuestiones incidentales
Finalmente, conforme al artículo 74 de la LPACAP, las cuestiones incidentales que surjan durante el procedimiento, incluso aquellas relacionadas con la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del procedimiento, salvo en el caso de la recusación, regulada por el artículo 24 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Instrucción del procedimiento
El objetivo de la instrucción del procedimiento es recopilar la información necesaria para que el órgano encargado de tomar la decisión lo haga con el mayor conocimiento posible.
Los artículos 75 a 83 de la LPACAP abordan la instrucción del procedimiento, de la manera que se detalla a continuación.
Disposiciones generales
1. Actos de instrucción
El artículo 75 de la LPACAP establece lo siguiente sobre los actos de instrucción:
1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y verificación de los hechos en base a los cuales se emitirá la resolución, serán realizados de oficio y a través de medios electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento. Esto no afecta el derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o que estén establecidas legal o reglamentariamente como trámites.
2. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deben garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, además de facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.
3. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados deberán realizarse de la manera que resulte más conveniente para ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
4. En todo caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para asegurar el respeto total a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.
2. Alegaciones
El artículo 76 de la LPACAP establece que:
1. Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, presentar alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Estos serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. Esto es una manifestación del derecho de los interesados a participar en el procedimiento, reconocido en el artículo 53.1.e de la LPACAP.
2. En todo momento, los interesados pueden señalar defectos en la tramitación, especialmente aquellos que impliquen la paralización, la infracción de los plazos obligatorios o la omisión de trámites que puedan corregirse antes de la resolución definitiva del asunto. Estas alegaciones podrían llevar, si hay motivos para ello, a la exigencia de responsabilidad disciplinaria. En este sentido, el artículo 95.2.g del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, considera como falta muy grave el “notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas”. Además, los artículos 7 y 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (parcialmente derogado), preveían como falta grave la “falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave”, y como falta leve “el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave”.
Prueba
1. Medios y período de prueba
De acuerdo con el artículo 77 de la LPACAP:
1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden ser acreditados por cualquier medio de prueba aceptado en Derecho, y su valoración se realizará según los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
2. Si la Administración no considera ciertos los hechos alegados por los interesados o si la naturaleza del procedimiento lo requiere, el instructor podrá abrir un período de prueba que durará entre diez y treinta días, para que se puedan realizar las pruebas que considere pertinentes. Además, el instructor, a solicitud de los interesados, podrá acordar un período extraordinario de prueba, que no superará los diez días, si lo considera necesario (esta última disposición es una novedad en la materia).
3. El instructor del procedimiento solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados si son manifiestamente inapropiadas o innecesarias, y deberá hacerlo mediante una resolución motivada.
4. En los procedimientos sancionadores, los hechos que hayan sido declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes serán vinculantes para las Administraciones Públicas en relación con los procedimientos sancionadores que se sustancien.
5. Los documentos elaborados por funcionarios que tienen la condición de autoridad y en los que, cumpliendo con los requisitos legales correspondientes, se recojan hechos constatados por ellos, tendrán valor probatorio salvo que se demuestre lo contrario. Por ejemplo, el artículo 88 del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, establece que “Las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de sus funciones tendrán valor probatorio, salvo prueba en contrario, de los hechos denunciados, de la identidad de quienes los hayan cometido y, en su caso, de la notificación de la denuncia, sin perjuicio del deber de aquellos de aportar todos los elementos probatorios posibles sobre el hecho denunciado”.
6. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho público, se entenderá que este informe es preceptivo (esta previsión es también una novedad en la materia).
7. Si la valoración de las pruebas realizadas puede constituir la base fundamental de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser esencial para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.
2. Práctica de prueba
En lo que respecta a la práctica de la prueba, el artículo 78 de la LPACAP establece:
1. La Administración deberá comunicar a los interesados, con suficiente antelación, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificación se indicará el lugar, la fecha y la hora en que se realizará la prueba, con la advertencia, si corresponde, de que el interesado puede nombrar técnicos para que lo asistan.
3. En los casos en que, a solicitud del interesado, deban realizarse pruebas que impliquen gastos que no deben ser asumidos por la Administración, esta podrá exigir el anticipo de dichos gastos, sujeto a la liquidación definitiva una vez que se haya practicado la prueba. La liquidación de los gastos se realizará anexando los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
Informes
1. Solicitud de informes
Según el artículo 79 de la LPACAP:
1. Para la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean obligatorios según las disposiciones legales, así como aquellos que se consideren necesarios para resolver, indicando el precepto que los exija o justificando, en su caso, la conveniencia de solicitarlos.
2. En la solicitud del informe se especificarán los puntos o aspectos sobre los que se solicita.
2. Emisión de informes
De acuerdo con el artículo 80 de la LPACAP:
1. Salvo que se establezca expresamente lo contrario, los informes serán opcionales y no vinculantes.
2. Los informes deben emitirse por medios electrónicos y cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 26 (referente a la emisión de documentos por las Administraciones Públicas), dentro de un plazo de diez días, a menos que una disposición específica o el cumplimiento de otros plazos del procedimiento permita o exija un plazo diferente, ya sea mayor o menor.
3. Si el informe no se emite dentro del plazo indicado, sin perjuicio de la responsabilidad del responsable por la demora, se podrá continuar con las actuaciones, excepto en el caso de que se trate de un informe obligatorio, en cuyo caso se podrá suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento según lo establecido en la letra d) del apartado 1 del artículo 22 (que señala: “Cuando se soliciten informes obligatorios a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que transcurra entre la solicitud, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, el procedimiento continuará”).
4. Si el informe debe ser emitido por una Administración Pública diferente de la que tramita el procedimiento, con el fin de expresar su punto de vista en relación con sus competencias respectivas, y no se emite dentro del plazo establecido, se podrán continuar las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser considerado al adoptar la correspondiente resolución.
Como se desprende de este artículo, los informes pueden ser obligatorios o facultativos (dependiendo de si el órgano que toma la decisión tiene la obligación de solicitarlos o no), y pueden ser vinculantes o no vinculantes (según si el órgano decisor debe adoptar la resolución conforme a lo indicado en el informe o si puede decidir en sentido contrario, en cuyo caso deberá justificar la decisión en el acto administrativo). Salvo que se indique lo contrario, se entenderá que los informes son facultativos y no vinculantes. Un ejemplo de informe obligatorio es el mencionado en el artículo 77.6 anteriormente examinado, así como el que se requiere (además de carácter vinculante) en el artículo 106.1 de esta misma LPACAP, en el contexto de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.
3. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
El artículo 81 de la LPACAP establece las siguientes disposiciones para este caso especial:
1. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, es obligatorio solicitar un informe al servicio cuyo funcionamiento haya causado la supuesta lesión que se busca indemnizar. El plazo para emitir este informe no podrá exceder de diez días.
2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de 50.000 euros o más, o la cantidad que establezca la legislación autonómica correspondiente, así como en los casos que determine la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será obligatorio solicitar un dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
Para ello, el órgano instructor, dentro de los diez días siguientes a la finalización del trámite de audiencia, enviará al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo establecido en el artículo 91, o, en su caso, una propuesta de acuerdo para la posible terminación convencional del procedimiento. El dictamen deberá emitirse en un plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de una relación causal entre el funcionamiento del servicio público y la lesión sufrida, y, en su caso, sobre la valoración del daño y la cuantía y forma de la indemnización, conforme a los criterios establecidos en la ley.
3. En el caso de reclamaciones relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es obligatorio obtener un informe del Consejo General del Poder Judicial. Este informe, que debe emitirse en un plazo máximo de dos meses, es necesario según el artículo 560.1.23 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Durante el tiempo que transcurra entre la solicitud del informe y su recepción, el plazo para dictar resolución quedará suspendido, sin que dicho plazo pueda exceder los mencionados dos meses.
Participación de los interesados
1. Trámite de audiencia
De acuerdo con el artículo 82 de la LPACAP:
1. Una vez instruidos los procedimientos, y justo antes de redactar la propuesta de resolución, se darán a conocer a los interesados o, en su caso, a sus representantes, teniendo en cuenta las limitaciones que, en su caso, establece la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (L 19/2013).
La audiencia a los interesados se realizará antes de solicitar el informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en caso de que formen parte del procedimiento.
2. Los interesados tendrán un plazo de entre diez y quince días para presentar alegaciones y aportar los documentos y justificaciones que consideren oportunos.
3. Si antes de que expire el plazo, los interesados manifiestan su intención de no presentar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se considerará cumplido el trámite.
4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia si no se incorporan al procedimiento ni se tienen en cuenta en la resolución otros hechos, alegaciones o pruebas que las ya presentadas por el interesado.
5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial mencionados en el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será obligatorio dar audiencia al contratista, notificándole todas las actuaciones que se realicen en el procedimiento, con el fin de que pueda presentarse, expresar lo que considere conveniente a su derecho y proponer los medios de prueba que estime necesarios.
2. Información pública
Según el artículo 83 de la LPACAP:
1. El órgano encargado de resolver el procedimiento podrá, cuando la naturaleza del mismo lo requiera, acordar un período de información pública.
2. Para ello, se publicará un anuncio en el Diario Oficial correspondiente, permitiendo que cualquier persona física o jurídica examine el expediente o la parte de este que se determine. El anuncio indicará el lugar de exhibición, que deberá estar disponible para los interesados a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente. Asimismo, se establecerá un plazo para formular alegaciones, que no podrá ser inferior a veinte días.
3. La falta de comparecencia en este trámite no impedirá a los interesados presentar los recursos que procedan contra la resolución definitiva del procedimiento.
La participación en el trámite de información pública no otorga, por sí sola, la condición de interesado. Sin embargo, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a recibir una respuesta razonada por parte de la Administración, la cual podrá ser común para todas aquellas alegaciones que aborden cuestiones sustancialmente similares (en relación con los interesados, es importante considerar lo establecido en el artículo 4 de la LPACAP. La respuesta razonada mencionada en este párrafo no se considera un acto administrativo que concluya el procedimiento, sino un mero acto de trámite, similar al previsto en el artículo 21.4, segundo párrafo, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad administrativa que no invalida el procedimiento, pero que podría dar lugar a la exigencia de responsabilidades).
4. De acuerdo con lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y vías de participación para las personas, ya sea de forma directa o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dicten los actos administrativos.
Finalización del procedimiento
Según el artículo 84 de la LPACAP, el procedimiento puede concluir de las siguientes formas: por resolución, por desistimiento, por renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico), y por declaración de caducidad.
Además, el procedimiento también puede finalizar cuando sea materialmente imposible continuarlo debido a causas sobrevenidas (por ejemplo, en un procedimiento para declarar la ruina inminente de un edificio que se derrumba por causas atmosféricas antes de que se pueda concluir, lo que hace innecesario continuar el procedimiento, salvo la declaración motivada a que hace referencia este precepto). En cualquier caso, la resolución que se dicte deberá estar debidamente motivada.
Además de estas formas de finalización, el artículo 86 de la LPACAP prevé otra forma: la terminación convencional, que establece que:
1. Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, no traten sobre materias no susceptibles de transacción y tengan como objetivo satisfacer el interés público que tienen encomendado. Estos actos pueden considerarse como finalizadores de los procedimientos administrativos o integrarse en ellos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que los concluya.
2. Estos instrumentos deben incluir, como mínimo, la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Su publicación dependerá de la naturaleza y las personas a las que estén destinados.
3. En todo caso, requerirán la aprobación expresa del Consejo de Ministros o del órgano equivalente de las Comunidades Autónomas aquellos acuerdos que traten sobre materias de competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no alterarán las competencias asignadas a los órganos administrativos ni las responsabilidades de las autoridades y funcionarios en relación con el funcionamiento de los servicios públicos.
5. En los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá establecer la cuantía y la forma de la indemnización, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Finalmente, en relación con la finalización del procedimiento, es necesario mencionar el silencio administrativo, que puede ser positivo o negativo, sobre el cual se profundiza más adelante.
En resumen, la finalización del procedimiento puede darse a través de los siguientes métodos:
a) Forma normal: la resolución.
b) Formas anormales: el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.
c) Forma especial: la terminación convencional.
d) Forma presunta: el silencio administrativo (aunque la LPACAP ha optado por regular esta figura en su Título II, artículos 21 a 25, probablemente influenciada por la “mala prensa” que ha tenido el silencio administrativo a lo largo del tiempo, en un intento de minimizar una realidad difícil de ignorar).
La LPACAP dedica los artículos 84 a 95 a la finalización del procedimiento, que se explican a continuación.
Disposiciones generales
1. Terminación del procedimiento
La terminación del procedimiento, en general, está regulada por el artículo 84 de la LPACAP, que ya ha sido analizado.
2. Terminación en los procedimientos sancionadores
Respecto a la finalización de los procedimientos sancionadores, el artículo 85 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. Una vez iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá concluir el procedimiento imponiendo la sanción correspondiente.
2. Cuando la sanción sea exclusivamente pecuniaria, o cuando se pueda imponer tanto una sanción pecuniaria como otra no pecuniaria, pero se justifique la improcedencia de esta última, el pago voluntario por parte del presunto responsable en cualquier momento antes de la resolución del procedimiento implicará su terminación, salvo en lo referente a la reposición de la situación alterada o la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la infracción.
3. En ambos casos, cuando la sanción sea únicamente de carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará una reducción de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta. Estas reducciones pueden acumularse entre sí y deberán estar detalladas en la notificación de inicio del procedimiento. La efectividad de estas reducciones estará condicionada a que el infractor desista o renuncie a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción (esta posibilidad está prevista, por ejemplo, en el artículo 94.a) del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que establece que una vez efectuado el pago voluntario de la multa, ya sea en el momento de entrega de la denuncia o dentro de los veinte días naturales siguientes a su notificación, el procedimiento sancionador concluirá, con la consiguiente reducción del 50 % del importe de la sanción). El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.
3. Terminación convencional
El artículo 86 de la LPACAP establece que:
1. Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, no traten sobre materias no susceptibles de transacción y tengan como objetivo satisfacer el interés público que se les ha encomendado. Estos actos pueden ser considerados como finalizadores de los procedimientos administrativos o pueden integrarse en ellos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que los concluya.
2. Estos instrumentos deben incluir, como mínimo, la identificación de las partes involucradas, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. Su publicación dependerá de su naturaleza y de las personas a las que estén destinados.
3. En todo caso, se requerirá la aprobación expresa del Consejo de Ministros o del órgano equivalente de las Comunidades Autónomas para aquellos acuerdos que traten sobre materias de competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no modificarán las competencias asignadas a los órganos administrativos ni las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios respecto al funcionamiento de los servicios públicos.
5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá establecer la cuantía y la forma de indemnización, conforme a los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Resolución
1. Actuaciones complementarias
El artículo 87 de la LPACAP establece que, antes de emitir una resolución, el órgano competente para resolver puede decidir, mediante un acuerdo justificado, la realización de las actuaciones complementarias que sean indispensables para resolver el procedimiento. No se considerarán como actuaciones complementarias aquellos informes que preceden de manera inmediata a la resolución final del procedimiento.
El acuerdo para realizar actuaciones complementarias se notificará a los interesados, otorgándoles un plazo de siete días para que presenten las alegaciones que consideren pertinentes tras la finalización de dichas actuaciones. Estas actuaciones complementarias deberán llevarse a cabo en un plazo no mayor a quince días. Durante este tiempo, el plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta que finalicen las actuaciones complementarias.
2. Contenido
El artículo 88 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. La resolución que ponga fin al procedimiento deberá decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, así como sobre aquellas otras que surjan del procedimiento mismo. Si se trata de cuestiones relacionadas que no fueron planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre ellas, previa comunicación a los interesados, quienes dispondrán de un plazo no superior a quince días para presentar las alegaciones que consideren pertinentes y aportar, si es necesario, los medios de prueba.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la resolución deberá ser coherente con las peticiones formuladas, sin que en ningún caso se pueda agravar la situación inicial del solicitante, sin perjuicio de la facultad de la Administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si corresponde.
3. Las resoluciones deberán contener la decisión, que deberá estar motivada en los casos que establece el artículo 35. Además, deberán indicar los recursos que procedan contra la resolución, el órgano administrativo o judicial ante el cual deban presentarse, y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercer cualquier otro recurso que consideren oportuno.
4. Independientemente de la forma y el lugar indicados por el interesado para la práctica de notificaciones, la resolución del procedimiento se emitirá electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento formalizado mediante el uso de alguno de los instrumentos previstos en esta ley.
5. En ningún caso la Administración podrá abstenerse de resolver bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las disposiciones legales aplicables al caso. No obstante, podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente infundadas, sin perjuicio del derecho de petición establecido en el artículo 29 de la Constitución (este artículo de la Constitución Española dispone que “Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho solo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en la legislación específica”. El derecho de petición está regulado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, modificada por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, sobre derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas).
6. La aceptación de informes o dictámenes servirá como justificación de la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, el instructor deberá elevar una propuesta de resolución al órgano competente para resolver. En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente.
3. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador
Los artículos 89 y 90 de la LPACAP contienen disposiciones específicas sobre los procedimientos sancionadores (al igual que los artículos 91 y 92 lo hacen para los procedimientos de responsabilidad patrimonial). El artículo 89 establece lo siguiente:
1. El órgano instructor podrá decidir la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones, sin necesidad de formular una propuesta de resolución, cuando durante la instrucción se evidencie alguna de las siguientes circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir una infracción.
b) La falta de acreditación de los hechos.
c) Los hechos probados no constituyen, de manera evidente, una infracción administrativa.
d) No se identifica a la persona o personas responsables, o bien estas están exentas de responsabilidad.
e) Se concluye que la infracción ha prescrito.
2. En el caso de los procedimientos sancionadores, una vez concluida la instrucción, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. Esta propuesta deberá indicar que el procedimiento está disponible para ser revisado y establecer el plazo para que los interesados presenten alegaciones y aporten los documentos e informaciones que consideren pertinentes.
3. La propuesta de resolución deberá incluir, de manera justificada, los hechos que se consideren probados y su correcta calificación jurídica, determinando la infracción que dichos hechos pudieran constituir, las personas responsables, y la sanción propuesta. También deberá incluir la valoración de las pruebas realizadas, especialmente aquellas que constituyen los fundamentos principales de la decisión, así como las medidas provisionales que se hubieran adoptado. Si la instrucción concluye que no hay infracción o responsabilidad, y no se utiliza la facultad prevista en el primer apartado, la propuesta deberá declarar esa circunstancia.
4. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores
El artículo 90 de la LPACAP establece lo siguiente:
1. En los procedimientos sancionadores, además de lo establecido en los dos artículos anteriores, la resolución deberá incluir la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos principales de la decisión, fijar los hechos y determinar, si corresponde, las personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y las sanciones impuestas, o bien declarar la inexistencia de infracción o responsabilidad.
2. La resolución no podrá aceptar hechos distintos de los determinados durante el procedimiento, independientemente de su diferente valoración jurídica. No obstante, si el órgano competente para resolver considera que la infracción o la sanción es más grave de lo que se determinó en la propuesta de resolución, deberá notificar al inculpado para que presente las alegaciones que considere oportunas en un plazo de quince días.
3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no se pueda presentar ningún recurso ordinario en vía administrativa, y podrá incluir las disposiciones cautelares necesarias para garantizar su eficacia mientras no sea ejecutiva. Estas disposiciones pueden consistir en mantener las medidas provisionales que se hubieran adoptado. Si la resolución es ejecutiva, podrá suspenderse de manera cautelar si el interesado manifiesta su intención de interponer un recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Esta suspensión cautelar terminará cuando:
a) Haya pasado el plazo legal sin que el interesado haya interpuesto el recurso contencioso-administrativo.
b) Si el recurso contencioso-administrativo ha sido interpuesto:
1.0 No se haya solicitado la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
2.0 El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en la misma.
4. Cuando las conductas sancionadas hayan causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar esos daños no se haya determinado en el expediente, esta se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento puede finalizar mediante un acuerdo convencional, pero ni el acuerdo ni la aceptación de la resolución por parte del infractor implicarán un reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución de este procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.
5. Especialidades de la resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
El artículo 91 de la LPACAP, junto con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo anterior, establece lo siguiente:
1. Una vez recibido, en su caso, el dictamen mencionado en el artículo 81.2, o, si este no es necesario, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente deberá resolver o someter la propuesta de acuerdo para su formalización por parte del interesado y del órgano administrativo competente para suscribirlo. Si no se considera adecuado formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá según lo establecido en el apartado siguiente.
2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, la resolución deberá pronunciarse sobre la existencia o no de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado. Asimismo, deberá valorar el daño, establecer la cuantía y el modo de la indemnización, si corresponde, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
3. Si transcurren seis meses desde el inicio del procedimiento sin que se haya dictado y notificado una resolución expresa, o en su caso, sin que se haya formalizado un acuerdo, se podrá entender que la resolución es contraria a la indemnización solicitada por el particular.
6. Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial
Según el artículo 92 de la LPACAP, en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por el Ministro correspondiente o por el Consejo de Ministros en los casos previstos en el artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (referidos a las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen, o cuando una ley así lo disponga).
En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.
En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que regulen su régimen jurídico podrán establecer los órganos competentes para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En ausencia de tales normas, se aplicarán las disposiciones previstas en este artículo.
Desistimiento y renuncia
1. Desistimiento por la Administración
En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, de manera justificada, en los casos y con los requisitos previstos en las Leyes (artículo 93 LPACAP).
2. Desistimiento y renuncia por los interesados
El artículo 94 de la LPACAP establece que:
1. Cualquier interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciación ha sido presentado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia solo afectará a quienes la hubiesen formulado.
3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán realizarse por cualquier medio que permita dejar constancia de ello, siempre que incluya las firmas correspondientes según lo previsto en la normativa aplicable.
4. La Administración aceptará de inmediato el desistimiento o la renuncia y declarará concluido el procedimiento, salvo que terceros interesados, habiendo sido notificados del desistimiento o la renuncia, soliciten la continuación del procedimiento dentro de un plazo de diez días.
5. Si la cuestión planteada por el inicio del procedimiento tiene un interés general o resulta conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y continuar con el procedimiento.
En cuanto a la distinción entre desistimiento y renuncia, es importante destacar que, mediante el desistimiento, el particular (o la Administración, en su caso) manifiesta su intención de abandonar un procedimiento específico, pero conserva el derecho en que se basa, que, si no ha prescrito, puede ejercer en otro procedimiento. Por otro lado, si opta por la renuncia, pierde el derecho en cuestión y no podrá ejercerlo en el futuro.
En cualquier caso, una vez producido el desistimiento o la renuncia, la Administración, en lugar de archivar el expediente de manera rutinaria e ilegal, deberá dictar una resolución declarando la forma anormal de terminación del procedimiento, lo que notificará a los interesados de acuerdo con lo establecido legalmente.
Caducidad
De acuerdo con el artículo 95 de la LPACAP, sobre los requisitos y efectos de la caducidad:
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si el procedimiento se paraliza por una causa atribuible al propio interesado, la Administración le advertirá que, si transcurren tres meses sin que realice las acciones necesarias para reanudar la tramitación, se producirá la caducidad del procedimiento. Si este plazo se consume sin que el particular actúe, la Administración procederá a archivar las actuaciones y notificará esta decisión al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad, podrán interponerse los recursos correspondientes.
2. No se podrá acordar la caducidad por la simple inactividad del interesado en la realización de trámites, siempre que estos no sean indispensables para dictar la resolución. Esta inactividad solo llevará a la pérdida del derecho del interesado a realizar dicho trámite (según lo establecido en el artículo 73 de esta LPACAP).
3. La caducidad, por sí sola, no implicará la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Si es posible iniciar un nuevo procedimiento porque no se ha producido la prescripción, se podrán incorporar a este los actos y trámites que habrían permanecido inalterados si no hubiera ocurrido la caducidad. En cualquier caso, en el nuevo procedimiento deberán llevarse a cabo los trámites de alegaciones, proposición de pruebas y audiencia del interesado.
4. La caducidad no será aplicable si la cuestión planteada afecta al interés general o si es conveniente sustanciarla para su definición y aclaración.
Como se observa a la luz de los artículos 93 a 95, tanto la caducidad como la renuncia solo son posibles en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, y no en aquellos iniciados de oficio por la Administración (aunque en determinados casos se permite a la Administración desistir, como prescribe el artículo 93).
Sin embargo, en los procedimientos iniciados de oficio, a pesar de la obligación que recae sobre la Administración de resolver todo procedimiento, según el artículo 21 de la LPACAP, existen casos en los que ocurre lo que se denomina “perención del procedimiento” debido a la inactividad de la propia Administración, lo que obliga a declarar la caducidad. Un ejemplo de esto, pensado en beneficio del ciudadano, se da en los procedimientos sancionadores. Concretamente, el artículo 25.1 de la LPACAP, tras señalar que en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado una resolución expresa no exime a la Administración de su obligación legal de resolver, establece que “En los procedimientos en que la Administración ejerza potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o gravosos, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.
El silencio administrativo
Como se mencionó anteriormente, el silencio administrativo puede considerarse una forma de terminación presunta del procedimiento administrativo.
La LPACAP aborda este tema en varios artículos, además de mencionarlo en algunas disposiciones específicas (por ejemplo, al tratar la resolución del recurso de alzada en el artículo 122.2 o del recurso de revisión en el artículo 126.3, donde se considera negativo o desestimatorio en ambos casos, salvo que, en el caso del recurso de alzada, se aplique la previsión del artículo 24.1, que se verá más adelante). La regulación del silencio administrativo se encuentra en los artículos 21 a 25, siendo importante partir en su estudio de la obligación de resolver, a la que se refiere el artículo 21.
1. Obligación de resolver
De acuerdo con el artículo 21 de la LPACAP:
1. La Administración está obligada a emitir una resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, independientemente de la forma en que hayan sido iniciados (teniendo en cuenta lo establecido en el apartado 3 del artículo 24 de esta misma ley). En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud, o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia aplicable, especificando los hechos ocurridos y las normas aplicables (según lo requerido por el artículo 35.1.e de la LPACAP, que exige que la resolución esté motivada).
Están exentos de esta obligación los casos en que el procedimiento termine por pacto o convenio, así como aquellos procedimientos relativos al ejercicio de derechos que solo requieran una declaración responsable o comunicación a la Administración.
2. El plazo máximo para notificar la resolución expresa será el establecido por la norma que regule el procedimiento correspondiente. Este plazo no podrá exceder de seis meses, a menos que una ley prevea un plazo mayor o así lo disponga el Derecho de la Unión Europea.
3. Si las normas reguladoras del procedimiento no fijan un plazo máximo, este será de tres meses. Estos plazos se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya sido registrada electrónicamente en la Administración u Organismo competente para su tramitación.
4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en su portal web, a modo informativo, las listas de procedimientos de su competencia, indicando los plazos máximos de duración y los efectos que podría producir el silencio administrativo.
En cualquier caso, las Administraciones Públicas deben informar a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y la notificación de los actos que los concluyan, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Esta información se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se enviará al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación también indicará la fecha en que la solicitud fue recibida por el órgano competente (teniendo en cuenta lo dispuesto por el Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, que establece criterios para la emisión de la comunicación a los interesados prevista en el artículo 42.4 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
5. Cuando el número de solicitudes presentadas o las personas afectadas pudieran dar lugar a un incumplimiento del plazo máximo para resolver, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrán habilitar los recursos humanos y materiales necesarios para cumplir con la resolución adecuada y en plazo.
6. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que esté encargado de la gestión de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables, dentro de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar una resolución expresa en el plazo establecido.
El incumplimiento de esta obligación conllevará la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que pudiera derivarse según la normativa aplicable. A este respecto, el artículo 95.2.g del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público considera una falta muy grave “el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas”; por su parte, los artículos 7 y 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, derogado parcialmente por el Real Decreto 349/2001, de 4 de abril, que regula la composición y funciones de la Comisión Superior de Personal, y por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, preveían como falta grave “la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave”, y como falta leve “el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave”.
2. Suspensión del plazo máximo para resolver
Según el artículo 22 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP):
1. El plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución podrá suspenderse en los siguientes casos:
a) Cuando sea necesario requerir a algún interesado para que corrija deficiencias o aporte documentos y otros elementos necesarios. La suspensión durará desde que se notifica el requerimiento hasta que el interesado lo cumpla efectivamente, o hasta que venza el plazo concedido para ello, sin perjuicio de lo que establece el artículo 68 de esta ley.
b) Cuando sea necesario obtener un pronunciamiento previo y obligatorio de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que transcurra entre la petición, que deberá ser comunicada a los interesados, y la notificación de dicho pronunciamiento a la Administración instructora, la cual también deberá comunicarlo a los interesados.
c) Cuando exista un procedimiento pendiente en la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que igualmente deberá ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o de otra Administración, el plazo se suspenderá desde la petición, que deberá ser comunicada a los interesados, hasta la recepción del informe, que también deberá serles comunicado. Este plazo de suspensión no podrá exceder los tres meses. Si no se recibe el informe en dicho plazo, el procedimiento continuará.
e) Cuando se deban realizar pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, por el tiempo necesario para que los resultados se incorporen al expediente.
f) Cuando se inicien negociaciones para la conclusión de un pacto o convenio conforme al artículo 86 de esta ley, desde la declaración formal al respecto hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de dichas negociaciones, lo cual deberá ser constatado mediante declaración de la Administración o de los interesados.
g) Cuando para resolver el procedimiento sea indispensable obtener un pronunciamiento previo de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.
2. El plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:
a) Cuando una Administración Pública solicite a otra que anule o revise un acto que considere ilegal, el cual constituye la base para que la primera dicte su resolución en el ámbito de sus competencias, conforme al apartado 5 del artículo 39 de esta ley. La suspensión durará desde que se realiza la solicitud hasta que se atienda o, en su caso, hasta que se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Los interesados deberán ser informados tanto de la realización del requerimiento como de su cumplimiento o de la resolución del recurso correspondiente.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria según lo previsto en el artículo 87, desde que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de dichas actuaciones hasta que finalicen.
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que esta se plantea hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado, conforme al artículo 24 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
3. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar
De acuerdo con el artículo 23 de la LPACAP:
1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles, a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o del superior jerárquico del órgano competente, podrá acordar, de manera motivada (según lo previsto en el artículo 35 de esta ley), la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. Esta ampliación no podrá ser superior al plazo inicialmente establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, el cual deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
4. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado
De acuerdo con el artículo 24 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP):
1. En los procedimientos que se inician a solicitud del interesado, si se agota el plazo máximo sin que se haya notificado una resolución expresa, el interesado o los interesados pueden entender que su solicitud ha sido estimada por silencio administrativo, salvo en los casos en que una ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezca lo contrario. En los procedimientos cuyo objeto sea el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga que el silencio es desestimatorio deberá justificarse por razones de interés general imperiosas.El silencio administrativo será desestimatorio en los siguientes casos:
2. La estimación por silencio administrativo se considera, a todos los efectos, como un acto administrativo que finaliza el procedimiento. Por otro lado, la desestimación por silencio administrativo únicamente permite a los interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que corresponda.
3. La obligación de dictar una resolución expresa mencionada en el primer apartado del artículo 21 se regirá por las siguientes normas:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior solo podrá confirmar el acto producido por silencio.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior podrá ser adoptada por la Administración sin que el sentido del silencio tenga carácter vinculante.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo pueden hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, ya sea pública o privada. Estos actos tienen efectos desde el vencimiento del plazo máximo para dictar y notificar la resolución expresa, y su existencia puede acreditarse mediante cualquier medio de prueba legalmente admitido, incluyendo un certificado que acredite el silencio producido. Este certificado será expedido de oficio por el órgano competente en un plazo de quince días a partir de la expiración del plazo máximo para resolver el procedimiento. No obstante, el interesado puede solicitarlo en cualquier momento, comenzando el cómputo del plazo de quince días desde el día siguiente a la presentación de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente.
5. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio
Finalmente, el artículo 25 de la LPACAP aborda la falta de resolución en procedimientos iniciados de oficio, estableciendo que:
1. En los procedimientos iniciados de oficio, si se vence el plazo máximo sin que se haya dictado y notificado una resolución expresa, la Administración sigue estando obligada legalmente a resolver, generando los siguientes efectos:
a) En los procedimientos donde pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hayan participado podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención que puedan producir efectos desfavorables o gravámenes, se producirá la caducidad del procedimiento. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos establecidos en el artículo 95.
2. En los casos en que el procedimiento se haya paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común
El artículo 96 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) regula la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, estableciendo lo siguiente:
1. Las Administraciones Públicas podrán optar por la tramitación simplificada del procedimiento cuando existan razones de interés público o cuando la falta de complejidad del procedimiento así lo aconseje. Esta decisión puede ser tomada de oficio o a solicitud del interesado. En cualquier momento antes de la resolución, el órgano competente puede decidir continuar con la tramitación ordinaria si lo considera necesario.
2. Cuando la Administración decida de oficio proceder con la tramitación simplificada, deberá notificar esta decisión a los interesados. Si alguno de ellos expresa su oposición, la Administración deberá continuar con la tramitación ordinaria del procedimiento.
3. Los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente considera que no se cumplen las condiciones establecidas en el apartado 1, podrá desestimar la solicitud en un plazo de cinco días desde su presentación. Si no se dicta resolución en ese plazo, la solicitud se considerará desestimada, y no se permitirá recurso alguno por parte del interesado.
4. En los procedimientos relacionados con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si el órgano competente determina que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño es clara, y que tanto la valoración del daño como el cálculo de la indemnización son inequívocos, podrá suspender el procedimiento general y iniciar un procedimiento simplificado.
5. En los procedimientos sancionadores, la tramitación simplificada podrá ser adoptada cuando el órgano competente considere que existen elementos suficientes para calificar la infracción como leve, según lo previsto en su normativa reguladora. En este caso, no se permite la oposición expresa del interesado, como sí ocurre en otros procedimientos.
6. Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán resolverse en un plazo de treinta días, contados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo de tramitación simplificada al interesado, salvo que la tramitación ordinaria requiera menos tiempo. Estos procedimientos incluirán únicamente los siguientes trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, si fuera necesario.
c) Presentación de alegaciones en un plazo de cinco días desde el inicio del procedimiento.
d) Trámite de audiencia, solo si la resolución será desfavorable para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, si es obligatorio.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, si es obligatorio.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si es obligatorio. La solicitud de este Dictamen suspenderá automáticamente el plazo para resolver el procedimiento. El órgano competente deberá solicitar el Dictamen en un plazo que permita cumplir con el plazo de resolución. Este Dictamen puede emitirse en quince días si así lo solicita el órgano competente. Si el Dictamen es contrario al fondo de la propuesta de resolución, el órgano competente puede decidir continuar con la tramitación ordinaria, notificándolo a los interesados. En este caso, se considerarán válidas todas las actuaciones realizadas durante la tramitación simplificada, excepto el Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
h) Resolución.
7. Si un procedimiento requiere la realización de un trámite no previsto en el apartado anterior, deberá seguir la tramitación ordinaria.
Ejecución forzosa
Medios de ejecución forzosa
El artículo 100 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) detalla los medios que las Administraciones Públicas pueden emplear para llevar a cabo la ejecución forzosa, siempre respetando el principio de proporcionalidad:
1. La ejecución forzosa por parte de las Administraciones Públicas se llevará a cabo utilizando los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
2. Cuando existan varios medios de ejecución posibles, se seleccionará aquel que sea menos restrictivo para la libertad individual.
3. Si es necesario ingresar en el domicilio del afectado o en otros lugares que requieran autorización del titular, las Administraciones Públicas deberán obtener su consentimiento o, en su defecto, la autorización judicial correspondiente.
A) Apremio sobre el patrimonio
El apremio sobre el patrimonio es el método que utiliza la Administración para cobrar las cantidades líquidas que se le adeudan y que no han sido pagadas voluntariamente por los obligados. Este método se emplea principalmente en cuestiones tributarias o fiscales, aunque también puede ser utilizado por la Administración para cobrar otras deudas derivadas de actos administrativos, como las multas. Sin embargo, no puede ser utilizado para cobrar deudas de carácter no administrativo, como aquellas que surgen cuando la Administración actúa como persona de Derecho Privado.
Según el artículo 101 de la LPACAP:
1. Si un acto administrativo establece que se debe pagar una cantidad líquida, se seguirá el procedimiento establecido en las normas que regulan el procedimiento de apremio. Estas normas están contenidas en los artículos 160 a 177 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y en los artículos 70 a 123 del Reglamento General de Recaudación (RGR), aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.
2. En ningún caso se puede imponer una obligación pecuniaria a los administrados que no esté establecida conforme a una norma de rango legal.
El procedimiento para llevar a cabo el apremio sobre el patrimonio incluye los siguientes pasos generales, basados en la normativa mencionada:
1. Expedición de la providencia de apremio: Se notificará al obligado tributario, identificando la deuda pendiente, liquidando los recargos establecidos en el artículo 28 de la LGT, y requiriendo el pago.
2. Embargo de los bienes y derechos del deudor: Se embargarán los bienes y derechos del deudor en una cantidad suficiente para cubrir la deuda, junto con los recargos, intereses y costas que se hayan generado o se generen después del acto administrativo original.
3. Subasta pública de los bienes embargados: Los bienes embargados serán subastados públicamente, y la Administración se resarcirá con lo obtenido en la subasta hasta cubrir el monto adeudado. En los artículos 108 a 110 del RGR, incluso se prevé que, si no se logran vender los bienes en la subasta, estos pueden ser adjudicados a la propia Hacienda Pública para el pago de las deudas no cubiertas.
Ejecución subsidiaria
El artículo 102 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) establece las siguientes disposiciones sobre la ejecución subsidiaria:
1. La ejecución subsidiaria es aplicable cuando se trate de actos que no sean personalísimos, es decir, que puedan ser realizados por una persona distinta del obligado.
2. En estos casos, las Administraciones Públicas podrán ejecutar el acto por sí mismas o a través de personas designadas por ellas, a costa del obligado.
3. El costo de los gastos, daños y perjuicios será exigido al obligado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
4. Este importe podrá ser liquidado de manera provisional antes de la ejecución, quedando pendiente la liquidación definitiva.
Este medio de ejecución forzosa se utiliza cuando la Administración ordena a un ciudadano realizar una acción que puede ser ejecutada por otro, y no necesariamente por el propio interesado. Por ejemplo, si alguien no cumple con la obligación de vallar un terreno de su propiedad que se encuentra en estado de abandono o se ha convertido en un vertedero incontrolado de residuos, la Administración puede realizar la obra directamente, ya sea con sus propios trabajadores o contratando a un tercero. Posteriormente, se le envía al obligado la factura por el costo de la obra, y si no la paga, se recurre al procedimiento de apremio para cobrarla.
Multa coercitiva
El artículo 103 de la LPACAP regula la multa coercitiva y establece que:
1. Las Administraciones Públicas pueden imponer multas coercitivas para la ejecución de determinados actos, cuando así lo autoricen las leyes y conforme a la forma y cuantía que estas determinen. Estas multas pueden ser reiteradas por periodos de tiempo suficientes para asegurar el cumplimiento de lo ordenado, en los siguientes casos:
a) Actos personalísimos en los que no sea posible aplicar compulsión directa sobre la persona del obligado, como en el caso de un pintor que se niega a realizar un encargo contratado.
b) Actos en los que, aunque sea posible la compulsión, la Administración considere que no es conveniente aplicarla.
c) Actos cuya ejecución el obligado pueda encargar a otra persona, como la retirada de publicidad visible desde carreteras fuera de tramos urbanos. Por ejemplo, la Ley de Carreteras prevé la imposición de multas coercitivas de hasta el 20% de la sanción principal para quienes no retiren las vallas publicitarias tras ser requeridos para ello.
2. La multa coercitiva es independiente de otras sanciones que puedan imponerse y es compatible con ellas.
D) Compulsión sobre las personas
El artículo 104 de la LPACAP establece lo siguiente respecto a la compulsión sobre las personas:
1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o de soportar algo pueden ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas, siempre que la ley lo autorice expresamente y se respete la dignidad de las personas y los derechos reconocidos en la Constitución.
2. En caso de que una obligación personalísima de hacer no sea cumplida, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, y la Administración procederá a liquidar y cobrar esos daños por vía administrativa.
Además de estos medios de ejecución forzosa, algunos autores mencionan un quinto medio: el lanzamiento o desahucio administrativo. Este se aplica en casos como la expropiación forzosa o el desalojo de personas que ocupan indebidamente bienes de dominio público marítimo-terrestre, según lo previsto en la Ley de Costas. Sin embargo, como señala García de Enterría, este es en realidad una variante de la compulsión directa sobre las personas, que implica el desalojo por parte de los agentes de la Administración de quienes ocupan indebidamente dicho dominio público.
Prohibición de acciones posesorias
Según lo establecido en el artículo 105 de la LPACAP, no se permitirán las acciones posesorias contra las actuaciones llevadas a cabo por los órganos administrativos, siempre que estas se realicen dentro de su ámbito de competencia y siguiendo el procedimiento legalmente establecido.
