Principios de la Potestad Sancionadora
Introducción
Hasta la entrada en vigor de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regulaba el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), la potestad sancionadora y el procedimiento sancionador estaban regulados de manera general, salvo cuando existían normativas específicas (como el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero -aplicable de forma supletoria a otros funcionarios públicos-, o la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, sobre el Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, la cual fue parcialmente derogada y modificada por la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, que cambió el nombre de este cuerpo a Policía Nacional). Previamente, estas materias estaban reguladas en los artículos 133 a 137 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
La LRJAP y PAC decidió establecer los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador, inspirándose en la jurisprudencia que vincula esta potestad a los principios del Derecho Penal. Dejó, sin embargo, la regulación específica del procedimiento sancionador a lo que se determinara legal o reglamentariamente. Posteriormente, se aprobó el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que estableció el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Este reglamento fue expresamente derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que regula el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
Con la derogación de la LRJAP y PAC, la regulación de esta materia se ha dividido. Los aspectos procedimentales de la potestad sancionadora se encuentran ahora en diversos artículos de la LPACAP, mientras que los principios de la potestad sancionadora están recogidos en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que abordaremos a continuación.
Principios de la Potestad Sancionadora
Principio de Legalidad
Según el artículo 25 de la LRJSP:
1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas solo se ejercerá cuando esté expresamente reconocida por una norma con rango de ley. Su ejercicio deberá realizarse siguiendo el procedimiento previsto y de acuerdo con lo establecido en la Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En el caso de las Entidades Locales, deberá además respetarse lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril (que incluye los artículos 139 a 141, añadidos por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, sobre racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que tengan dicha potestad atribuida expresamente por una disposición con rango de ley o reglamento.
3. Las disposiciones de este capítulo se aplican también al ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de las Administraciones Públicas respecto al personal a su servicio, independientemente de la naturaleza jurídica de la relación laboral (en este caso, se deberá seguir lo establecido en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado o la normativa específica que dicten las Comunidades Autónomas sobre la materia).
3. Las disposiciones de este capítulo no se aplican al ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas respecto a quienes están vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público (contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que será derogado el 9 de marzo de 2018, cuando entre en vigor la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014) o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas (principalmente la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas).
4. Este principio está reflejado en el artículo 25 de la Constitución Española (CE) de 1978, que en su apartado 1 establece que “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en ese momento”. Esta jurisprudencia ha sido consolidada por el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 18/1981, de 8 de junio, en el recurso de amparo 101/1980, donde se señala que “los principios inspiradores del orden penal son aplicables, con ciertas matizaciones, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del orden punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad)”. Este criterio ha sido reiterado tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo. Además, el apartado 3 del artículo 25 CE establece que “La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”.
Irretroactividad
Conforme al artículo 26 de la LRJSP:
1. Las disposiciones sancionadoras aplicables serán las vigentes en el momento en que se produzcan los hechos que constituyen la infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras tendrán efecto retroactivo en la medida en que beneficien al presunto infractor o al infractor, tanto en lo relativo a la tipificación de la infracción como a la sanción y a los plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
Además de lo que establece el artículo 25.1 de la Constitución Española, el artículo 9.3 CE consagra, entre los principios del ordenamiento jurídico, el de “irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Principio de Tipicidad
Este principio se recoge en el artículo 27 de la LRJSP, que establece lo siguiente:
1. Solo se considerarán infracciones administrativas las violaciones del ordenamiento jurídico que estén previstas como tales por una ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas serán clasificadas por la ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas se podrán imponer sanciones, las cuales estarán siempre delimitadas por la ley (como reconoce el mencionado artículo 25 de la Constitución Española).
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o los límites de las que la ley contempla, contribuyan a una identificación más precisa de las conductas o a una determinación más exacta de las sanciones correspondientes.
4. Las normas que definen infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.
Responsabilidad
El artículo 28 de la Ley 40/2015 establece lo siguiente sobre la responsabilidad:
1. Solo podrán ser sancionadas aquellas personas físicas y jurídicas, así como los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica, y los patrimonios independientes o autónomos, que tengan capacidad de obrar reconocida por la Ley, y que sean responsables de los hechos constitutivos de infracción administrativa, ya sea por dolo o por culpa.
2. Las responsabilidades administrativas que surjan de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de restablecer la situación alterada a su estado original, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados. Esta indemnización será determinada y exigida por el órgano competente para ejercer la potestad sancionadora. Si la indemnización no se satisface en el plazo establecido en función de su cuantía, se procederá a su cobro mediante el procedimiento de apremio sobre el patrimonio, según lo previsto en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. Cuando una obligación establecida por una norma con rango de ley deba ser cumplida conjuntamente por varias personas, todas ellas serán responsables solidarias de las infracciones que puedan cometerse y de las sanciones que se impongan. Sin embargo, cuando la sanción sea de tipo pecuniario, se individualizará, en la medida de lo posible, en la resolución según el grado de participación de cada responsable.
4. Las leyes que regulan los diferentes regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por parte de quienes estén sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Además, podrán prever los casos en que ciertas personas serán responsables del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a aquellos que dependen de ellas o están vinculados a ellas.
Principio de Proporcionalidad
De acuerdo con el artículo 29 de la Ley 40/2015:
1. Las sanciones administrativas, ya sean pecuniarias o de otro tipo, no podrán en ningún caso implicar, ni directa ni subsidiariamente, la privación de libertad, conforme a lo dispuesto en el artículo 25.3 de la Constitución Española.
2. Al establecer sanciones pecuniarias, se debe prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que cumplir con las normas infringidas.
3. En la determinación del régimen sancionador en la normativa, así como en la imposición de sanciones por parte de las Administraciones Públicas, se deberá respetar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la sanción en relación con la gravedad de la infracción. Para graduar la sanción, se tomarán en cuenta especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la intencionalidad del infractor.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza y magnitud de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, entendida como la comisión de más de una infracción de la misma naturaleza en el plazo de un año, siempre que haya sido declarada por resolución firme en vía administrativa.
4. Cuando sea necesario para asegurar la adecuada correspondencia entre la sanción aplicada y la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, así como las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en su grado inferior.
5. En casos donde la comisión de una infracción implique necesariamente la comisión de otra u otras, solo se impondrá la sanción correspondiente a la infracción más grave.
6. Se considerará como infracción continuada la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o similares preceptos administrativos, cuando se ejecuten en cumplimiento de un plan preconcebido o aprovechando la misma ocasión.
Prescripción
De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 40/2015:
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo establecido en las leyes que las regulen. Si no se especifican plazos de prescripción en dichas leyes, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años, y las leves a los seis meses. En cuanto a las sanciones, las impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años, y las impuestas por faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que se cometió la infracción. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo empezará a contarse desde que cesó la conducta infractora.
La prescripción se interrumpirá cuando se inicie, con conocimiento del interesado, un procedimiento administrativo sancionador, y el plazo de prescripción se reiniciará si el expediente sancionador permanece paralizado durante más de un mes por una causa no imputable al presunto infractor.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que la resolución que impone la sanción sea ejecutable o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
La prescripción se interrumpirá cuando se inicie, con conocimiento del interesado, el procedimiento de ejecución de la sanción, y el plazo de prescripción se reiniciará si dicho procedimiento está paralizado durante más de un mes por una causa no imputable al infractor.
En caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para resolver dicho recurso.
Concurrencia de Sanciones
El artículo 31 de la Ley 40/2015 aborda la concurrencia de sanciones, disponiendo lo siguiente:
1. No se podrán sancionar los hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente, siempre que exista identidad en el sujeto, el hecho y el fundamento.
2. Si un órgano de la Unión Europea ha impuesto una sanción por los mismos hechos, y aunque no coincidan completamente el sujeto y el fundamento, el órgano competente en España deberá tener en cuenta dicha sanción al determinar la que eventualmente deba imponer, pudiendo reducirla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.
Este principio es una manifestación del Principio General del Derecho non bis in ídem, que ya está recogido en varias disposiciones administrativas posteriores a la Constitución, como el artículo 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, el artículo 120 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, el artículo 94.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el artículo 42.3 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras.
