Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas
Introducción
A menudo, la actuación de la Administración en el ejercicio de sus prerrogativas y facultades causa daños al patrimonio de los particulares. Esto puede ocurrir, en algunas ocasiones, cuando la Administración ejerce su potestad expropiatoria, amparada por el artículo 33.3 de la Constitución Española (CE). Este artículo establece que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”, refiriéndose a la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. Otras veces, los daños se producen simplemente como resultado del desempeño de sus funciones, ya sea de manera legal o ilegal, lo que ha dado lugar en la doctrina científica a la distinción entre la teoría de la indemnización y la teoría de la responsabilidad.
La teoría de la indemnización se refiere a los daños patrimoniales que sufre un particular cuando la Administración actúa de manera legítima. Un ejemplo de esto sería cuando un Ayuntamiento decide convertir una calle en peatonal, una competencia legítima de esta entidad local, lo que priva a los propietarios de cocheras, debidamente autorizadas, del acceso a las mismas. Aunque la decisión del Ayuntamiento sea legítima, los particulares afectados pierden un derecho preexistente que debe ser compensado.
Por otro lado, la teoría de la responsabilidad se refiere a los daños patrimoniales causados al particular como consecuencia de una actuación anormal o ilegal de la Administración. Un ejemplo de esto sería si un vehículo estacionado correctamente en una vía pública es dañado por la caída de un árbol cuyo estado de conservación, que debía haber sido vigilado por el Servicio de Jardines del Ayuntamiento, era deplorable debido a una podredumbre generalizada.
En cualquier caso, independientemente de si se sigue o no esta distinción, nos estamos refiriendo al concepto general de responsabilidad administrativa, que está consagrado en la propia Constitución. El artículo 9.3 establece como principio del ordenamiento jurídico el de “responsabilidad de los poderes públicos”. Más específicamente, el artículo 106.2 establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Evolución histórica
Esta teoría debe vincularse al principio general de responsabilidad recogido en el artículo 1902 del Código Civil, que establece que “aquel que por acción u omisión cause daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”.
En este contexto, el artículo 1903 del mismo Código dispone que “la obligación impuesta por el artículo anterior es exigible no solo por actos u omisiones propios, sino también por los de aquellas personas de quienes se deba responder”. Además, en su apartado 5, se añade que “el Estado es responsable en este sentido cuando actúa a través de un agente especial, pero no cuando el daño ha sido ocasionado por un funcionario en el ejercicio de sus funciones, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior”.
Basándose en estas disposiciones, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de manera restrictiva, solo reconocía la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando actuaba a través de un agente especial (lo cual ocurría en contadas ocasiones) y no cuando los daños eran causados por funcionarios en el ejercicio de sus funciones, lo que resultaba en una casi total irresponsabilidad de la Administración.
Sin embargo, la evolución de nuestro Derecho ha cambiado radicalmente esta postura, estableciéndose en la actualidad el principio de responsabilidad objetiva de la Administración.
Entre los hitos más importantes de esta evolución podemos destacar:
a) La Constitución Republicana de 1931, cuyo artículo 41 admitió el principio de responsabilidad subsidiaria de la Administración. No obstante, su aplicación práctica fue inoperante debido a la falta de desarrollo de esta disposición y a los cambios políticos de la época.
b) El Texto Refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, que en sus artículos 405 y 406 reconoció la responsabilidad directa o subsidiaria de las Entidades Locales por los daños causados a los particulares. Esta responsabilidad era directa cuando los daños derivaban del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad Local, siempre que no se imputara una culpa o negligencia grave a sus autoridades, funcionarios o agentes. En cambio, la responsabilidad era subsidiaria cuando los daños eran causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a estos últimos en el ejercicio de su cargo, en cuyo caso la Administración solo respondía si la autoridad, funcionario o agente responsables resultaban insolventes.
Este avance, sin embargo, estaba limitado al ámbito local, que era el único ámbito de aplicación de esta ley, y no se extendía al resto de la Administración.
c) La Ley de Expropiación Forzosa, que consagró la responsabilidad patrimonial de la Administración de manera general, estableciendo en su artículo 121.1 que “toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a los que se refiere esta Ley, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de medidas discrecionales no fiscalizables en vía contenciosa, dará lugar a indemnización, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios por dicho motivo”.
Con este artículo se establece ya el principio de responsabilidad objetiva de la Administración, independientemente de la existencia o no de culpa por parte de los funcionarios o autoridades actuantes. Además, se admite que el daño puede provenir tanto del funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos, e incluso de la adopción de medidas discrecionales no fiscalizables en vía contenciosa. Y este principio se consagra en relación con todo tipo de Administraciones Públicas, dado el carácter general de esta Ley de Expropiación Forzosa.
Como se ha podido apreciar, este artículo limita las lesiones a los bienes y derechos que la Ley contempla, es decir, solo aquellos susceptibles de ser expropiados.
d) Ante esta limitación, se intentó corregirla a través del artículo 133 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957, eliminando esta restricción y condicionando la responsabilidad únicamente a que los daños “sean susceptibles de valoración económica”. Sin embargo, fue la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en su Texto Refundido de 26 de julio de 1957 (conocida como LRJAE), la que estableció de manera general y completa el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración en su Título IV (“de la responsabilidad del Estado y de sus Autoridades y funcionarios”), en los artículos 40 y siguientes, que también se aplicaban supletoriamente al resto de las Administraciones Públicas.
e) Esta regulación establecida por la LRJAE fue expresamente derogada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), la cual dedicó su Título X a abordar “La responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio”, en los artículos 139 a 146. Algunos de estos artículos fueron redactados completamente nuevos por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó la LRJAP y PAC, estableciendo la normativa básica para desarrollar los artículos de la Constitución mencionados anteriormente. Esta normativa se aplicaba a todas las Administraciones Públicas y fue desarrollada a través del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el cual fue derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
f) La regulación de la LRJAP y PAC fue finalmente derogada con efecto a partir del 2 de octubre de 2016, debido a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que derogó expresamente estas normas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Desde esa fecha, se debe aplicar lo dispuesto en diversos artículos de la Ley 39/2015 en cuanto al procedimiento en esta materia, y en los artículos 32 a 37 de la LRJSP, en lo que respecta al régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y personal.
Situación actual
En la actualidad, el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración está firmemente establecido, basado en los preceptos constitucionales mencionados anteriormente (artículos 9.3 y, especialmente, 106.2) y regulado en los artículos 31 a 37 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), así como en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que aborda los aspectos procedimentales de esta materia. Este marco normativo se asienta en la competencia exclusiva del Estado sobre el “Sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18ª CE), lo que ha permitido la aprobación de la LPACAP y la LRJSP como normas básicas.
En este contexto, una sentencia del 4 de enero de 1991, dictada por la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo (Aranzadi n.º 500), admite el Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia recurrida, donde se sostiene que “el artículo 106.2 de la Constitución ha constitucionalizado los avances ya alcanzados a nivel de Ley Ordinaria por nuestro Derecho positivo—arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado—, que establecen la responsabilidad de los entes administrativos y su obligación de indemnizar a los particulares por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal, o la falta de funcionamiento, de los servicios públicos”. Esta jurisprudencia también ha establecido que para que proceda la responsabilidad patrimonial de la Administración debe existir una relación directa de causa y efecto entre el acto u omisión de la Administración y el daño causado a los particulares, tratándose de una responsabilidad objetiva que solo requiere la existencia de dicha relación causal.
En resumen, y siguiendo el Fundamento de Derecho Segundo de esta sentencia del Tribunal Supremo, los pilares fundamentales de la doctrina de la responsabilidad son los siguientes:
a) La legislación establece una cobertura patrimonial para cualquier tipo de daño que los administrados sufran en sus bienes como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, lo que abarca toda la actividad administrativa.
b) El concepto de “servicio público” se equipara a la actividad administrativa, y para su calificación se debe atender al conjunto de la actividad de la Administración, más allá de una tipificación específica.
c) Por lo tanto, siempre que se produzca un daño en el patrimonio de un particular, y este no esté obligado a soportarlo por una disposición legal o vínculo jurídico, la Administración tiene la obligación de resarcir el daño, si se cumplen los requisitos exigibles. Esto es independiente de si la Administración ha actuado en el ejercicio de una potestad administrativa, en una actividad material, o ha omitido una obligación legal.
d) En cuanto a los requisitos de la responsabilidad, se abordarán más adelante en el texto.
Para concluir este subapartado, es importante señalar que, en relación con la Administración Local, el artículo 54 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL) establece que “Las Entidades Locales serán responsables directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
Además, “cuando las Administraciones Públicas actúen, directa o indirectamente, a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, incluso cuando concurran con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad” (art. 35 LRJSP).
En este marco, el artículo 2, apartado e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), modificado por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, señala que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones relacionadas con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de la que derive, no pudiendo ser demandadas ante los órdenes jurisdiccionales civil o social por este motivo, aun cuando en la producción del daño participen particulares o exista un seguro de responsabilidad.
Principios de la Responsabilidad
Según el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP):
1. Los ciudadanos tienen derecho a recibir una indemnización por parte de las Administraciones Públicas por cualquier daño que sufran en sus bienes o derechos, siempre que dicho daño sea consecuencia del funcionamiento, tanto normal como anormal, de los servicios públicos, excepto en los casos de fuerza mayor o cuando el daño sea algo que la ley exige que el particular soporte.
La anulación de actos o disposiciones administrativas en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no implica automáticamente el derecho a indemnización.
2. En cualquier caso, el daño reclamado debe ser real, susceptible de valoración económica, e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
3. Además, los ciudadanos también tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas por cualquier daño que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos que no impliquen expropiación de derechos y que no tengan el deber legal de soportar, siempre y cuando dichos actos legislativos así lo establezcan y en los términos que se especifiquen.
La responsabilidad del Estado como legislador también puede surgir en los siguientes casos, siempre que se cumplan los requisitos mencionados en los puntos anteriores:
a) Cuando los daños provengan de la aplicación de una ley que haya sido declarada inconstitucional, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el apartado 4.
b) Cuando los daños resulten de la aplicación de una norma que sea contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo establecido en el apartado 5.
4. Si el daño es consecuencia de la aplicación de una ley declarada inconstitucional, se procederá a indemnizarlo siempre que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme que desestime un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y siempre que se haya alegado la inconstitucionalidad que posteriormente fue declarada.
5. Si el daño es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, se procederá a su indemnización si el particular ha obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se haya alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea que posteriormente fue declarada. Además, deberán cumplirse los siguientes requisitos:
a) La norma debe tener como objetivo conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento de la norma debe estar suficientemente caracterizado.
c) Debe existir una relación directa de causalidad entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley o su contrariedad al Derecho de la Unión Europea tendrá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según corresponda, salvo que se disponga lo contrario en la propia sentencia.
7. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regulará conforme a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, específicamente en sus artículos 292 a 297.
8. El Consejo de Ministros establecerá el monto de las indemnizaciones que deban abonarse cuando el Tribunal Constitucional declare, a solicitud de la parte interesada, que ha existido un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.
El procedimiento para determinar el importe de las indemnizaciones será gestionado por el Ministerio de Justicia, con la audiencia del Consejo de Estado.
9. Para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos, cuando estos sean consecuencia de una orden directa e inmediata de la Administración o de defectos en el proyecto elaborado por ella misma, se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso, establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Responsabilidad Concurrente de las Administraciones Públicas
El artículo 33 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), regula la responsabilidad compartida de las Administraciones Públicas y establece lo siguiente:
1. Cuando la gestión conjunta entre varias Administraciones Públicas genera una responsabilidad, según lo previsto en esta Ley, todas las Administraciones involucradas responderán solidariamente ante el particular afectado. El instrumento jurídico que regule esta actuación conjunta puede determinar cómo se distribuye la responsabilidad entre las diferentes Administraciones.
2. En otros casos donde varias Administraciones hayan contribuido al daño, la responsabilidad se asignará a cada Administración según su competencia, el interés público protegido, y la intensidad de su intervención. La responsabilidad será solidaria si no es posible determinar esta asignación.
3. En los casos mencionados en el primer apartado, la Administración que tenga la competencia para iniciar, instruir y resolver los procedimientos relacionados con la responsabilidad compartida será la establecida en los Estatutos o normas de la organización colegiada. Si no se especifica, la competencia recaerá en la Administración que haya contribuido más a la financiación del servicio.
4. En los procedimientos relacionados con la responsabilidad patrimonial, la Administración competente mencionada en el apartado anterior debe consultar a las demás Administraciones implicadas, para que dentro de un plazo de quince días, estas puedan expresar sus consideraciones.
Indemnización
El artículo 34 de la LRJSP trata sobre la indemnización y establece lo siguiente:
1. Solo serán indemnizables los daños sufridos por un particular que no tenga la obligación legal de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables aquellos daños derivados de hechos o circunstancias que no pudieran haberse previsto o evitado según el conocimiento científico o técnico disponible en el momento en que ocurrieron. Sin embargo, esto no excluye las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en tales casos.
En casos de responsabilidad patrimonial a los que se refieren los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños ocurridos en los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o su contrariedad al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
2. La indemnización se calculará según los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y otras normas aplicables, teniendo en cuenta, cuando corresponda, las valoraciones predominantes en el mercado. En casos de muerte o lesiones corporales, se podrán utilizar como referencia los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
3. El monto de la indemnización se calculará con referencia al día en que el daño efectivamente ocurrió, pero se actualizará a la fecha en que se finalice el procedimiento de responsabilidad, utilizando el Índice de Garantía de la Competitividad fijado por el Instituto Nacional de Estadística. Además, se exigirán intereses por demora en el pago de la indemnización fijada, conforme a lo establecido en la Ley General Presupuestaria o, en su caso, en las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
4. La indemnización correspondiente podrá ser sustituida por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos, si resulta más adecuado para asegurar una reparación adecuada y es conveniente para el interés público, siempre que exista acuerdo con la persona afectada.
Requisitos
De los preceptos mencionados, se derivan los requisitos necesarios para que se pueda reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Estos requisitos, tal como se exponen en la sentencia referida y en otra sentencia de la Sala Tercera, Sección Tercera, del Tribunal Supremo, de 8 de febrero de 1991 (Aranzadi n.° 1.214), se pueden resumir de la siguiente manera:
a) Existencia real de un daño material: Debe existir un daño real, que esté claramente individualizado en relación con una persona o un grupo de personas, y que sea económicamente valorable en cualquiera de sus bienes o derechos.
Este daño o perjuicio debe entenderse como un detrimento antijurídico que el particular no está obligado a soportar, ya que no existe justificación legal para ello. En cuanto a su valoración económica, como indica la segunda sentencia citada, debe considerarse la naturaleza de la causa que originó el daño injustamente sufrido por el reclamante. Así, en el caso de un acto ilegal realizado durante una actividad “normal” de la Administración, la indemnización debe cubrir solo los perjuicios “directos” sufridos por el afectado (esto es, el daño emergente y el lucro cesante). Sin embargo, si la ilegalidad del acto proviene de un funcionamiento “anormal” del servicio, deben indemnizarse todos los perjuicios que se demuestren y acrediten, derivados de dicha actuación anormal e ilegal de la Administración.
b) Relación directa de causalidad: El daño debe ser una consecuencia directa e inmediata del funcionamiento, ya sea normal o anormal, de los servicios públicos, cualquiera que sea su origen (reglamento, acto administrativo legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión).
Es decir, el daño debe ser atribuible a la Administración, sin que haya intervención externa que altere el vínculo causal. En este sentido, si existe alguna causa en la producción del daño que sea atribuible al propio perjudicado o a terceros, la responsabilidad de la Administración no se elimina, pero sí se atenúa o modera, lo que puede llevar, como señala una sentencia de 4 de mayo de 1991, de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Aranzadi n.° 4.240), a una “compensación de culpas y, por lo tanto, a una reducción en la cuantía de la indemnización”.
Una sentencia similar de la Sección Sexta de esta Sala, de 29 de mayo de 1991 (Aranzadi n.° 3.901), sigue el mismo razonamiento.
c) Ausencia de fuerza mayor: El daño no debe haber sido causado por un evento de fuerza mayor, es decir, por un acontecimiento que, aunque previsible o imprevisible, sea inevitable en cualquier caso.
d) No prescripción del derecho a reclamar: El derecho a reclamar no debe haber prescrito por el transcurso del tiempo que establece la ley, conforme a lo señalado en el artículo 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que será estudiado posteriormente.
Responsabilidad de Derecho Privado
El artículo 35 de la LRJSP establece que cuando las Administraciones Públicas actúen, ya sea directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de naturaleza privada, su responsabilidad será exigible conforme a lo dispuesto en los artículos 32 y siguientes de la misma ley. Esto se aplica incluso cuando la responsabilidad se comparta con sujetos de derecho privado o se dirija directamente contra la entidad de derecho privado que actúa en nombre de la Administración o contra la entidad que cubre su responsabilidad.
En tales casos, como se mencionó en relación con el artículo 2, e) de la LJCA, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la competente para resolver estas cuestiones.
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas
Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas
El artículo 36 de la LRJSP introduce la llamada “acción de regreso”, mediante la cual la Administración, que responde en primera instancia por responsabilidad objetiva, puede reclamar a las autoridades y al personal a su servicio que le reembolsen las cantidades indemnizadas, en los casos en que estos hayan causado daños, ya sea a terceros o a la propia Administración.
1. Para exigir la responsabilidad patrimonial prevista en esta Ley, los particulares deberán dirigirse directamente a la Administración Pública correspondiente para reclamar las indemnizaciones por daños y perjuicios causados por sus autoridades y personal.
2. Una vez que la Administración haya indemnizado a los afectados, deberá, de oficio y en la vía administrativa, reclamar a sus autoridades y personal la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo o por culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento correspondiente.Para determinar dicha responsabilidad y su cuantificación, se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes factores: el daño causado, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de la Administración y su relación con el daño producido.
3. De igual manera, la Administración iniciará un procedimiento similar para reclamar a sus autoridades y personal por daños causados a sus propios bienes o derechos cuando se haya actuado con dolo, o culpa o negligencia graves.
4. El procedimiento para exigir esta responsabilidad, mencionado en los apartados 2 y 3, se llevará a cabo según lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y comenzará con un acuerdo del órgano competente, que se notificará a los interesados y que incluirá, al menos, los siguientes pasos:
a) Un período de quince días para presentar alegaciones.
b) Un período de quince días para la práctica de pruebas admitidas y cualquier otra prueba que el órgano competente considere necesaria.
c) Un período de diez días para la audiencia.
d) Un plazo de cinco días para la formulación de la propuesta de resolución, contado a partir del final del trámite de audiencia.
e) Resolución final por el órgano competente en un plazo de cinco días.
3. La resolución que declare la responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
4. Todo lo dispuesto en los apartados anteriores se entenderá sin perjuicio de que, si procede, se remita el caso a los Tribunales competentes para su consideración.
Responsabilidad Penal
Según lo establecido en el artículo 37 de la LRJSP:
1. La responsabilidad penal del personal que presta servicios en las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil que deriva de un delito, se exigirá conforme a lo que establezca la legislación correspondiente.
2. La exigencia de responsabilidad penal para el personal al servicio de las Administraciones Públicas no detendrá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se estén tramitando, salvo que sea necesario esperar a la resolución penal para poder determinar los hechos y, en consecuencia, la responsabilidad patrimonial.
En cuanto a esta responsabilidad penal, se debe tener en cuenta lo establecido en el Título XIX, artículos 404 a 445 del vigente Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre (modificado en diversos aspectos por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo). Este título incluye los siguientes delitos:
a) Prevaricación de funcionarios públicos y otras conductas injustas.
b) Abandono de puesto y omisión del deber de perseguir delitos.
c) Desobediencia y negativa a prestar auxilio.
d) Infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos.
e) Cohecho.
f) Tráfico de influencias.
g) Malversación de fondos públicos.
h) Fraude y exacciones ilegales.
i) Negociaciones y actividades prohibidas a funcionarios públicos, así como abusos en el ejercicio de sus funciones.
j) Corrupción en transacciones comerciales internacionales.
El Título XXI del mismo Código Penal trata, bajo el título de “delitos contra la Constitución”, de otros delitos como aquellos cometidos contra las instituciones del Estado, la división de poderes, los derechos fundamentales y libertades públicas, y los delitos cometidos por funcionarios públicos contra las garantías constitucionales.
Especialidades Procedimentales en la Responsabilidad Patrimonial
Introducción
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que tiene como uno de sus objetivos regular el procedimiento administrativo común para todas las Administraciones Públicas, abarcando tanto el procedimiento sancionador como el de reclamación de responsabilidad patrimonial, detalla en varios de sus artículos las particularidades del procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial. A continuación, se exponen dichas particularidades de acuerdo con los preceptos relevantes.
Derechos de las Personas en sus Relaciones con las Administraciones Públicas
El artículo 13 de la LPACAP establece que quienes, de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares de ciertos derechos en sus relaciones con ellas, incluyendo el derecho a exigir responsabilidades a las Administraciones Públicas y a las autoridades cuando así corresponda legalmente.
Silencio Administrativo en Procedimientos Iniciados a Solicitud del Interesado
El artículo 24, apartado 1, de la LPACAP establece que el silencio administrativo tendrá un efecto desestimatorio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Motivación
El artículo 35.1,h) de la LPACAP obliga a que se motive, con una breve referencia a los hechos y fundamentos de derecho, tanto las propuestas de resolución en procedimientos sancionadores como los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial.
Inicio del Procedimiento por Petición Razonada de Otros Órganos
De acuerdo con el artículo 61.4 de la LPACAP, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá especificar la lesión sufrida por una persona o grupo de personas, establecer su relación causal con el funcionamiento del servicio público, evaluar económicamente la lesión si es posible, y determinar el momento exacto en que la lesión se produjo.
Especialidades en el Inicio de Oficio de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial
El artículo 65 de la LPACAP establece las siguientes particularidades cuando se inicia de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial:
1. Si las Administraciones Públicas deciden iniciar un procedimiento de responsabilidad patrimonial por su propia iniciativa, es necesario que el derecho a reclamar del interesado no haya prescrito, conforme a lo señalado en el artículo 67.
2. El acuerdo que da inicio al procedimiento debe ser notificado a los particulares que se presuman afectados, otorgándoles un plazo de diez días para que presenten cualquier alegato, documento o información que consideren relevante para defender sus derechos, y para que propongan las pruebas que consideren pertinentes. El procedimiento continuará aunque los presuntos lesionados no se personen dentro del plazo establecido.
Solicitudes de Iniciación en los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial
El artículo 67 de la LPACAP dispone lo siguiente:
1. Los interesados solo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El plazo de prescripción es de un año a partir del hecho o acto que motiva la indemnización o desde que se manifiestan sus efectos lesivos. En casos de daños físicos o psíquicos a las personas, el plazo comenzará a contarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas. En situaciones en que se reconozca el derecho a indemnización debido a la anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición general, el derecho a reclamar prescribe un año después de la notificación de la resolución administrativa o sentencia definitiva. En los casos de responsabilidad patrimonial mencionados en los apartados 4 y 5 del artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribe un año después de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su contradicción con el Derecho de la Unión Europea en el “Boletín Oficial del Estado” o el “Diario Oficial de la Unión Europea”, según corresponda.
2. Además de lo estipulado en el artículo 66 (que regula el contenido de las solicitudes), las solicitudes realizadas por los interesados deben especificar las lesiones sufridas, la presunta relación causal entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si es posible, y el momento en que se produjo la lesión. Deben acompañarse de alegaciones, documentos, informaciones oportunas y la propuesta de pruebas, indicando los medios de los que pretende valerse el reclamante.
Solicitud de Informes y Dictámenes en los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial
El artículo 81 de la LPACAP regula los informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, estableciendo que:
1. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, es obligatorio solicitar un informe del servicio cuyo funcionamiento haya causado la presunta lesión indemnizable, y el plazo para emitirlo no podrá exceder de diez días. Si las indemnizaciones reclamadas son de 50,000 euros o más, o si así lo establece la legislación autonómica correspondiente, así como en los casos previstos por la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, será obligatorio solicitar un dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. El órgano instructor, dentro de los diez días posteriores a la finalización del trámite de audiencia, enviará al órgano competente una propuesta de resolución o, si procede, una propuesta de acuerdo para concluir el procedimiento de manera convencional. El dictamen debe emitirse en un plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre la existencia de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como sobre la valoración del daño y la cuantía y forma de la indemnización según los criterios de la Ley.
2. En los casos de reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado debido al funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es obligatorio solicitar un informe al Consejo General del Poder Judicial. Este informe debe emitirse en un plazo máximo de dos meses, y durante ese tiempo se suspenderá el plazo para dictar la resolución.
Trámite de Audiencia
El artículo 82.5 de la LPACAP establece que, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial mencionados en el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, es imprescindible dar audiencia al contratista. Se le notificará de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento para que pueda participar en él, exponer sus argumentos y proponer las pruebas que considere necesarias.
Terminación Convencional
El artículo 86.5 de la LPACAP regula la terminación convencional en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, estableciendo que, en estos casos, el acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar tanto la cuantía como la forma de la indemnización, siguiendo los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Especialidades en la Resolución de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial
De acuerdo con el artículo 91 de la LPACAP:
1. Una vez recibido el dictamen al que hace referencia el artículo 81.2, o cuando no sea necesario, después de finalizar el trámite de audiencia, el órgano competente deberá resolver o presentar la propuesta de acuerdo para su formalización por parte del interesado y del órgano administrativo competente para suscribirlo. Si no se considera adecuado formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente deberá emitir una resolución en los términos previstos en el siguiente apartado.
2. Además de lo señalado en el artículo 88, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión ocasionada, y, en su caso, valorar el daño causado, determinando la cuantía y la forma de la indemnización conforme a los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
3. Si han transcurrido seis meses desde el inicio del procedimiento sin que se haya dictado y notificado una resolución expresa o formalizado un acuerdo, se considerará que la resolución es contraria a la indemnización solicitada por el particular.
Competencia para la Resolución de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial
El artículo 92 de la LPACAP establece que en la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por el ministro correspondiente o por el Consejo de Ministros en los casos previstos en el artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, o cuando una ley así lo disponga.
En el ámbito de las comunidades autónomas y las entidades locales, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por los órganos correspondientes de esas administraciones. En el caso de entidades de derecho público, las normas que regulen su régimen jurídico pueden establecer los órganos responsables de resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Si no es así, se aplicarán las disposiciones de este artículo.
Tramitación Simplificada del Procedimiento
Según el artículo 96.4 de la LPACAP, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, si el órgano competente para su tramitación considera que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión es clara, así como la valoración del daño y el cálculo de la indemnización, podrá suspender el procedimiento general y dar inicio a un procedimiento simplificado.
Fin de la Vía Administrativa
El artículo 114.1.e) de la LPACAP establece que la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, independientemente del tipo de relación de la que deriven, pone fin a la vía administrativa.
Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial Derivados de la Declaración de Inconstitucionalidad de una Norma o su Carácter Contrario al Derecho de la Unión Europea
La Disposición Transitoria Quinta de la LPACAP dispone que los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una norma o de su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea, iniciados antes de la entrada en vigor de esta Ley, se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento en que fueron iniciados.
Régimen Transitorio de Otros Procedimientos en esta Materia
La Disposición Transitoria Tercera de la LPACAP establece que los procedimientos que ya estaban en curso antes de la entrada en vigor de la LPACAP no se regirán por esta Ley, sino por la normativa anterior.
Derogación Normativa
Finalmente, la Disposición Derogatoria Única, apartado 2.d) de la LPACAP, deroga expresamente, además de la LRJAP y PAC, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprobaba el Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
