1. Introducción.
Como viene a señalar el Preámbulo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, en adelante), el procedimiento administrativo puede considerarse como un instrumento preventivo de la protección de los derechos ciudadanos, al tratarse de la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como prescribe el art. 103 de nuestra vigente Constitución, de 27 de diciembre de 1978, según el cual “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, Jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
En este contexto, se ha abordado la reforma de la legislación existente en España, con el fin de “ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado”. Esta reforma se ha articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones ad extra y ad intra de las Administraciones Públicas a través, respectivamente, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. (LPACAP) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
La LPACAP, en este sentido, establece “una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa”, quedando reunido en “un cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.
La LPACAP parte de las previsiones del mencionado art. 103 CE, así como del art. 105 CE, cuyos apartados a) y b) señalan que la ley regulará “la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que le afecten” y “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”, y regula (la LPACAP) “los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa”.
El procedimiento administrativo viene a conceptuarlo la LPACAP como “el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”, y es común como consecuencia “de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones” sin agotar “las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades ratione materiae o para concretar ciertos extremos (por ejemplo, el órgano competente para resolver), de donde ser deriva que, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas puedan dictar las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”.
Tras hacer la LPACAP una referencia a las principales normas que sobre procedimiento administrativo se han venido promulgando (Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJAP y PAC, en otras llamadas, y Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la anterior), sin olvidar la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, señala que “en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones”.
Por ello, la LPACAP clarifica e integra el contenido de la LRJAP y PAC y de la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundiza en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico, lo “revertirá en un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas”.
Enfatiza este Preámbulo la necesidad de contar “con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento. Con estos objetivos, se establecen por primera vez en una ley las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica”. Lo que es crucial “en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes’.
En el preámbulo de la LPACAP se destacan las principales novedades contenidas en sus 133 artículos, distribuidos en un Título Preliminar y seis títulos numerados, ocho disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.
1.1. Estructura.
La LPACAP consta de 133 artículos, distribuidos en siete títulos, ocho disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. Los títulos son:
Título Preliminar: Disposiciones generales.
Título 1: Interesados en el procedimiento.
Título 2: Actividad de las Administraciones Públicas.
Título 3: Actos administrativos.
Título 4: Disposiciones sobre el procedimiento administrativo común.
Título 5: Revisión de actos en procedimiento administrativo.
Título 6: Iniciativa legislativa y facultad de dictar reglamentos y otras disposiciones.
1.2. Objeto y ámbito de aplicación.
Objeto
Según su art. 1, la LPACAP, “tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.
Ámbito de aplicación
La LPACAP, en su artículo 2, establece el ámbito subjetivo de aplicación de la ley:
1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado (sobre la que incide especialmente la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas (debiendo estarse a lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía y su legislación de desarrollo).
c) Las Entidades que integran la Administración Local (respecto de la cual ha de tenerse en cuenta, con carácter básico la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley (sobre lo que habrá que estar, con carácter general, a lo dispuesto por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades).
3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.
4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.
