3. Principios de la potestad sancionadora.
3.1. Introducción.
Hasta la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regulaba el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (denominada LRJAP y PAC), la facultad sancionadora y el proceso sancionador se regían de manera general. Sin embargo, existía regulación específica en otros ámbitos, como en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (que tenía una aplicación supletoria para otros funcionarios públicos) , o en la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, sobre el Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía (que ha sido parcialmente derogada y modificada por la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, sobre el Régimen de Personal de la Policía Nacional, que cambió la denominación de este cuerpo como Cuerpo de Policía Nacional). En concreto, la regulación se encontraba en los artículos 133 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que también había sido derogada.
Con la LRJAP y PAC, se optó por establecer normas sobre los principios de la facultad sancionadora y el procedimiento sancionador, siguiendo las tendencias jurisprudenciales que la relacionaban con los principios del Derecho Penal. Se hizo referencia a la legislación o reglamentación pertinente en cuanto al proceso sancionador. En ese sentido, se permitió el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que estableció el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la facultad sancionadora. Este reglamento ha sido explícitamente derogado por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
La regulación se ha dividido en dos partes a raíz de la derogación de la LRJAP y PAC. La LPACAP se encarga de los aspectos procesales de la facultad sancionadora, mientras que los principios de la facultad sancionadora se han abordado en los artículos 25 a 31 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que se describen a continuación.
3.2. Principios de la potestad sancionadora.
Principio de Legalidad.
Según el artículo 25 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP):
- La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril (Título que, comprensivo de los arts. 139 a 141, fue añadido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local).
- El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
- Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo (sobre lo que habrá que estar a lo dispuesto por el citado Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado, o a la normativa que las distintas Comunidades Autónomas dicten sobre la materia).
- Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público (contenida en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que será derogada el 9 de marzo de 2018, cuando entre en vigor la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014) o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas (básicamente, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas).
Este principio viene recogido en el art. 25 de nuestra vigente Constitución, de 27 de diciembre de 1978 (CE, en otras citas), que, en su apartado 1, prescribe que «Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o Infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento», y que, ya en la primigenia Sentencia 18/1981, de 8 de junio, de la Sala Primera, el Tribunal Constitucional, en recurso de amparo 101/1980, señaló que «los principios Inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad)», jurisprudencia -esta- que se ha consolidado reiteradamente desde entonces por dicho Tribunal y por el Tribunal Supremo. El apartado 3 de este art. 25 CE, por otra parte, dispone que «La Administración civil no podrá Imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad».
Irretroactividad.
Según el art. 26 LRJSP:
1.Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2.Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto Infractor o al Infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la Infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
Además de lo que se deduce del art. 25.1 CE, su art. 9.3 CE consagra, entre los principios del ordenamiento jurídico, el de «irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos Individuales».
Principio de tipicidad.
El artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece lo siguiente:
- Las infracciones administrativas son únicamente aquellas violaciones de la normativa legal que hayan sido expresamente establecidas como tales por una Ley. Esto se aplica sin perjuicio de las regulaciones para la Administración Local contenidas en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasifican en tres categorías: leves, graves y muy graves.
- Únicamente por la comisión de infracciones administrativas se pueden imponer sanciones, las cuales estarán siempre delimitadas por la Ley, tal como se reconoce en el artículo 25 de la Constitución Española (CE).
- Las normas reglamentarias de desarrollo pueden introducir precisiones o ajustes al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente. Esto se hace sin crear nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o los límites de las definidas por la Ley, con el propósito de lograr una identificación más precisa de las conductas o una determinación más exacta de las sanciones correspondientes.
- Las reglas que definen las infracciones y sanciones no pueden ser aplicadas por analogía.
Responsabilidad.
El artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) trata sobre la responsabilidad de la siguiente manera:
- Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios Independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
- Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (es decir, a través del procedimiento de apremio sobre el patrimonio).
- Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las Infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.
- Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como Infracción el Incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de Infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.
Principio de proporcionalidad.
El artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece lo siguiente:
- Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán Implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad (como se recoge el art. 25.3 CE).
- El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las Infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas Infringidas.
- En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios: a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora. c) La naturaleza de los perjuicios causados. d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
- Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.
- Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.
- Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.
Prescripción.
Según el art. 30 LRJSP:
1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquel está paraliza do durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legal mente previsto para la resolución de dicho recurso.
3.3. Concurrencia de sanciones.
A la concurrencia de sanciones se refiere el art. 31 LRJSP, que dispone que:
1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción.
Se trata de una aplicación del Principio General del Derecho de non bis in ídem, ya recogido en diversas disposiciones administrativas postconstitucionales, como el art. 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado antes citado, el art. 120 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, el art. 94,3º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el art. 42,3.º de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras.
