1. El Presupuesto: Concepto y Principios Presupuestarios
1.1. Concepto
El presupuesto es uno de los documentos más importantes para las Administraciones Públicas debido a su naturaleza multidimensional. Por un lado, es un documento jurídico que autoriza y obliga a las Administraciones a llevar a cabo los gastos e ingresos necesarios para cumplir con las funciones que la sociedad les ha delegado. Estas funciones pueden resumirse en las tradicionales del sector público, como la intervención en la economía, la prestación de bienes públicos, y la asignación y redistribución de la riqueza. Por otro lado, el presupuesto es una herramienta clave de gestión que brinda información valiosa para garantizar la mayor eficiencia y efectividad en el cumplimiento de estas funciones. Finalmente, el presupuesto también actúa como una garantía para los ciudadanos, ya que orienta la actividad administrativa hacia objetivos concretos y conocidos, estando además sujeta a controles.
En términos generales, el presupuesto puede definirse como un documento financiero que refleja el conjunto de gastos que se espera realizar durante un período determinado y los ingresos que se prevén para financiar dichos gastos.
El concepto legal del presupuesto se encuentra en el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP). Según esta ley, los Presupuestos Generales del Estado son la representación cifrada, global y sistemática de los derechos y obligaciones que deben ejecutarse durante el ejercicio fiscal por parte de cada uno de los organismos y entidades que conforman el sector público estatal.
En cuanto a su alcance y contenido, los Presupuestos Generales del Estado incluyen:
a) Los presupuestos de los organismos que, aunque no tienen personalidad jurídica propia, están dotados de recursos diferenciados y no forman parte de la Administración General del Estado, así como de las entidades del sector público estatal a las que les aplica el régimen de especificaciones y modificaciones previsto en la Ley 47/2003 o cuya normativa específica les otorgue un carácter limitativo.
b) Los presupuestos estimativos de las entidades del sector empresarial y fundacional, consorcios, universidades no transferidas, fondos sin personalidad jurídica y demás entidades del sector público administrativo no incluidas previamente.
Los Presupuestos Generales del Estado establecen:
a) Las obligaciones económicas máximas que pueden asumir los sujetos mencionados en el apartado a) anterior.
b) Los derechos que deben reconocerse durante el ejercicio para las entidades mencionadas.
c) Las operaciones financieras y no financieras que deben llevar a cabo las entidades señaladas en el apartado b).
d) Los objetivos que cada responsable de los programas debe cumplir durante el ejercicio con los recursos asignados en el presupuesto correspondiente.
e) Una estimación de los beneficios fiscales aplicables a los tributos del Estado.
Además, se trata de una ley aprobada por las Cortes, tal como establece el artículo 37 de la LGP. Esto implica que el Parlamento tiene la responsabilidad de “examinar, enmendar y aprobar” los presupuestos, en conformidad con los artículos 66 y 134.1 de la Constitución Española.
Resumiendo lo anterior, los Presupuestos Generales pueden definirse como una expresión anual, cifrada, global y sistemática, aprobada mediante una ley parlamentaria, que establece tanto las obligaciones máximas que la Administración y sus organismos pueden reconocer como el conjunto total de gastos de los entes del sector público, así como los ingresos que se espera obtener en el mismo período, incluyendo el importe de los beneficios fiscales vinculados a los tributos.
Se han planteado varias razones para justificar la existencia del presupuesto, pero pueden destacarse tres principales que el presupuesto cumple en el contexto actual:
1. El tamaño, la magnitud y la diversidad de las actividades públicas en el Estado moderno hacen necesaria una programación ordenada que permita gestionar racionalmente los recursos. Aunque en su origen el presupuesto tenía como objetivo principal establecer un control del Parlamento (Poder Legislativo) sobre el Gobierno (Poder Ejecutivo), en la actualidad su principal motivación es introducir racionalidad en la organización de los gastos e ingresos de la Administración Pública.
2. La previsión presupuestaria responde a la necesidad político-jurídica mencionada. Para cumplir con las funciones delegadas por el Legislativo, es esencial concretar dicho mandato en un documento que permita su seguimiento durante la ejecución del presupuesto.
3. Hoy en día, el presupuesto va más allá de la simple creación de servicios públicos básicos. Es un instrumento clave en la política económica, lo que convierte al presupuesto en una herramienta de acción importante en ese ámbito, pudiendo denominarse esta función como político-económica.
1.2. Principios clásicos del presupuesto
El presupuesto debe cumplir con ciertos principios esenciales:
1. Acto de previsión: El presupuesto es una proyección de los gastos e ingresos necesarios para un periodo determinado.
2. Equilibrio entre ingresos y gastos: Siempre debe estar “formalmente” equilibrado, es decir, los ingresos previstos deben cubrir los gastos proyectados. Este equilibrio es contable, basado en la partida doble, aunque no necesariamente refleja un equilibrio económico.
3. Regularidad en su elaboración: El presupuesto se formula de manera recurrente y periódica.
4. Forma definida: Se presenta en un formato contable con partidas específicas para ingresos y gastos.
5. Norma vinculante: El presupuesto no es solo un plan financiero, sino que tiene fuerza normativa, obligando tanto política como jurídicamente al Gobierno y la Administración a seguirlo.
A partir de estos principios, el presupuesto puede definirse como un “resumen sistemático, elaborado regularmente, que refleja previsiones obligatorias de los gastos proyectados y de los ingresos estimados para cubrir esos gastos”, según F. Neumark.
Clasificación de los principios
Los principios del presupuesto se pueden agrupar en políticos, contables y económicos.
A) Principios políticos
1. Principio de competencia: Este principio se origina en la necesidad de proteger los derechos del pueblo, por lo que la aprobación del presupuesto corresponde al Parlamento, particularmente a la Cámara Baja, que representa a la ciudadanía. Este principio asegura que los ingresos y gastos públicos solo se ejecuten tras la aprobación parlamentaria. Surgió en 1628 en Inglaterra con la “Petición de Derechos” (Petition of Rights), que estableció que los impuestos sin autorización del Parlamento eran ilegales, y en 1665 se extendió también al control del gasto.
2. Principio de universalidad: También conocido como “integridad”, este principio establece que el presupuesto debe incluir todos los ingresos y gastos sin realizar deducciones previas. Es decir, no se deben descontar los ingresos directamente de los gastos relacionados con la recaudación o administración de esos mismos ingresos.
3. Principio de unidad: Este principio exige que exista un único documento que recoja todos los ingresos y gastos, lo que facilita una visión clara de la situación financiera del Estado. Su propósito es facilitar el control parlamentario y público del presupuesto.
4. Principio de especialidad: Este principio tiene tres vertientes:
- Especialidad cualitativa: Los fondos asignados a un objetivo en el presupuesto deben utilizarse exclusivamente para ese propósito.
- Especialidad cuantitativa: Solo se pueden comprometer gastos hasta el importe autorizado en el presupuesto.
- Especialidad temporal: Los gastos deben contraerse, asignarse y pagarse dentro del periodo autorizado.
5. Principio de anualidad: El presupuesto debe elaborarse para un periodo de tiempo determinado, generalmente de un año. Esto es adecuado ya que facilita previsiones razonables de los gastos e ingresos y coincide con el ciclo contable de las empresas. En algunos países, como el Reino Unido y EE.UU., el año presupuestario no coincide con el año natural.Este principio no contradice lo dispuesto en el artículo 34.bis del Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Castilla-La Mancha, que establece que los presupuestos se enmarcarán en un plan presupuestario a medio plazo, asegurando coherencia y continuidad con el principio de estabilidad presupuestaria.
6. Principio de publicidad: Este principio exige que todas las etapas del ciclo presupuestario sean públicas. El presupuesto se publica en un documento oficial, accesible al público, como el Boletín del Estado.
7. Principio de claridad: Este principio requiere que el presupuesto esté estructurado de manera que sea fácil identificar y entender las diferentes partidas de ingresos y gastos, permitiendo una interpretación clara de su origen y destino.
B) Principios contables
Los principios contables del presupuesto son fundamentales para garantizar que se cumplan los principios políticos y económicos asociados. Los principios de la contabilidad administrativa se basan en la obligación de gestionar fondos con un fin específico, siguiendo ciertas reglas claras.
1. Principio del presupuesto bruto: Derivado del principio de universalidad, este principio exige que todas las partidas presupuestarias se registren de manera íntegra en el presupuesto, sin hacer ajustes o compensaciones previas.
2. Principio de unidad de caja: Este principio establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pública deben centralizarse en una única entidad, de manera que todos los recursos se gestionen desde un solo fondo o caja (la Tesorería). Esto permite un control y manejo centralizado de los fondos públicos.
3. Principio de especificación: Este principio, relacionado con el de especialidad política, indica que no se pueden hacer transferencias entre las diferentes partidas presupuestarias. Cada partida tiene un límite específico y solo puede utilizarse para el fin autorizado en el presupuesto. Para cumplir con el periodo presupuestario, se utiliza la regla del “ejercicio cerrado”, que permite gestionar ingresos y pagos fuera del ejercicio únicamente a través de cuentas de resultas.
4. Principio de ejercicio cerrado: Reflejo del principio de anualidad, este principio estipula que solo se pueden imputar al presupuesto de un ejercicio los ingresos y gastos generados durante ese año natural.
C) Principios económicos
1. Limitación del gasto público: Los economistas clásicos defendían que el gasto público debía mantenerse en un nivel mínimo, limitado a áreas esenciales como la defensa y la seguridad.
2. Neutralidad impositiva: Como proponía Adam Smith, los gastos públicos deben financiarse a través de un sistema tributario que no afecte negativamente al desarrollo económico.
3. Equilibrio presupuestario: Este principio establece que los ingresos previstos deben ser suficientes para cubrir los gastos proyectados en el presupuesto.
4. Emisión de deuda pública solo para inversiones autoliquidables: La emisión de deuda pública está justificada únicamente cuando se destina a inversiones que generen ingresos suficientes para cubrir el pago de los intereses y la amortización de la deuda principal.
D) Problemas
A pesar de la relevancia de los principios clásicos del presupuesto, muchos de ellos han sido cuestionados o han quedado obsoletos debido a diversas causas, como:
- El presupuesto, en muchos casos, es insuficiente como herramienta informativa.
- La expansión del sector público ha superado los límites del presupuesto tradicional.
- El poder ejecutivo ha ganado más protagonismo, debilitando el control legislativo.
Como resultado, algunos de estos principios han sufrido cambios importantes, particularmente en los principios económicos y contables, que se han adaptado a las nuevas realidades del presupuesto público.
1.3. Los principios presupuestarios en la Constitución Española
1. Delimitación de gastos y estimación de ingresos: El presupuesto establece las obligaciones máximas que puede reconocer el Estado y proporciona una estimación de los ingresos que se espera obtener para financiar dichos gastos.
2. Anualidad: Según el artículo 134 de la Constitución Española, el ejercicio presupuestario coincide con el año natural, lo que significa que el presupuesto se elabora y ejecuta dentro de un periodo de 12 meses.
3. Equilibrio: El presupuesto debe estar equilibrado desde el punto de vista formal, es decir, los ingresos previstos deben ser suficientes para cubrir los gastos autorizados, manteniendo así un equilibrio contable.
4. Expresión contable: Los ingresos y gastos del presupuesto se deben reflejar en términos contables, organizados en diferentes clasificaciones para facilitar su análisis y control.
5. Limitación: Los gastos están sujetos a tres tipos de límites: cuantitativo (el máximo autorizado), cualitativo (destinados a un fin específico) y temporal (dentro del ejercicio presupuestario). Sin embargo, los ingresos son solo estimaciones, no compromisos vinculantes.
6. Universalidad: De acuerdo con el artículo 134.2 de la Constitución Española, el presupuesto debe incluir todos los ingresos y gastos del sector público, sin excepciones.
