Control de la actividad financiera en la Administración Regional
El control de la actividad económico-financiera de los entes públicos puede ser llevado a cabo por:
a) La intervención, conocida como control interno.
b) El Tribunal de Cuentas y los órganos especializados de fiscalización de las Comunidades Autónomas, denominados control externo.
Control interno: Control de ingresos y gastos. Control financiero
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 92 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha será realizado por la Intervención General, abarcando toda la actividad financiera y los actos con implicaciones económicas que la componen, con el objetivo de asegurar el cumplimiento de los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia.
Este control se llevará a cabo conforme a lo establecido en el Decreto Legislativo 1/2002 y otras normativas reglamentarias, mediante la función interventora y el control financiero.
Además de las funciones de control interno mencionadas en el Decreto Legislativo 1/2002, la Intervención General tiene la facultad de realizar control financiero, en la forma que reglamentariamente se determine, sobre subvenciones, créditos, avales y otras ayudas otorgadas con cargo a los Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha.
Las características de este control son las siguientes:
- La Intervención General ejercerá sus funciones de control basándose en los principios de autonomía funcional, descentralización del ejercicio, jerarquía interna y procedimiento contradictorio.
- Este control será ejecutado por la propia Intervención General, a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones Delegadas, con plena independencia del órgano o entidad que está siendo controlado. En este contexto, los funcionarios encargados del control actuarán con independencia funcional respecto a los titulares de los órganos cuya gestión controlen y seguirán las instrucciones emitidas por la Intervención General.
- La Intervención General o sus Intervenciones Delegadas, en el desempeño de sus funciones de control interno, tendrán la potestad de solicitar directamente a quien corresponda los asesoramientos técnicos y jurídicos que consideren necesarios, así como los antecedentes y documentos pertinentes. Cuando los asesoramientos solicitados provengan de órganos con competencia sobre toda la Administración Regional o su sector público, dichos asesoramientos deberán ser solicitados, en todo caso, por la Intervención General.
- Los funcionarios que desempeñan funciones de control están obligados a mantener la confidencialidad y el secreto profesional sobre los asuntos que manejen debido a su trabajo. Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desarrollo de sus funciones solo podrán utilizarse para los fines del control y, si corresponde, para la denuncia de hechos que puedan constituir infracción administrativa, responsabilidad contable o delito. En otros casos en que se permita legalmente el acceso a los informes de control, la solicitud de estos se dirigirá directamente a sus destinatarios.
- Las autoridades, independientemente de su naturaleza, así como los jefes o directores de oficinas públicas, los responsables de las entidades que forman parte del sector público regional, y en general, todos aquellos que ejerzan funciones públicas o trabajen en dichas entidades, están obligados a prestar el apoyo, cooperación, auxilio y colaboración necesarios a los funcionarios encargados del control, facilitando la documentación e información que se requiera para dicho control.
- En el ejercicio de las facultades de control, el órgano competente de la Intervención General, tras realizar un requerimiento previo, podrá solicitar a personas físicas o jurídicas, tanto públicas como privadas, toda clase de datos, informes o antecedentes relevantes para las actuaciones de control que se lleven a cabo.
- La Intervención General tiene la facultad de interponer los recursos y reclamaciones que las disposiciones vigentes permitan.
Este tipo de control se efectúa mediante:
a) La función interventora.
b) El control financiero.
La función interventora
El ejercicio de la función interventora incluirá:
a) La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
b) La intervención en el reconocimiento de las obligaciones y la verificación de la inversión.
c) La intervención formal en la ordenación del pago.
d) La intervención material en la ejecución del pago.
Concepto y ámbito de aplicación (art. 94 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
La función interventora tiene como objetivo controlar todos los actos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus Organismos Autónomos que generen el reconocimiento de derechos y obligaciones con contenido económico, así como los ingresos y pagos derivados de ellos, y la recaudación, inversión o aplicación de sus recursos. Esto se realiza con el propósito de garantizar que la gestión se ajuste a las normativas aplicables en cada caso.
La función interventora puede llevarse a cabo utilizando técnicas de muestreo. Para ello, la Intervención General establecerá los actos, documentos y expedientes sobre los cuales se aplicará la función interventora a través de una muestra, definiendo los procedimientos de selección, identificación y tratamiento de dicha muestra.
Exclusiones de la fiscalización previa (art. 96 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
No estarán sujetos a fiscalización previa:
a) Los contratos menores.
b) Las subvenciones con asignación nominativa.
c) Los gastos de carácter periódico o de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven, o sus modificaciones.
d) Los gastos que se realicen a través del sistema de anticipos de caja fija, regulado en el artículo 65 del Decreto Legislativo 1/2002.
e) Los contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones que no estén sujetos a regulación armonizada.
La fiscalización previa de derechos se sustituye por el control inherente a su registro contable y por un control financiero posterior, de acuerdo con lo que determine la Intervención General, salvo en los casos de ordenación del pago y el pago material correspondiente a devoluciones de ingresos.
En la fiscalización previa de las órdenes de pagos a justificar, así como en la constitución o modificación de los anticipos de caja fija y en la reposición de sus fondos, se verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa específica aplicable.
Fiscalización previa (arts. 97 y 98 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
El Consejo de Gobierno, previa consulta con la Intervención General, puede decidir que la función interventora se limite a verificar ciertos aspectos esenciales en la gestión del gasto público, tales como:
a) La existencia de crédito presupuestario y que el crédito propuesto es adecuado para el tipo de gasto u obligación que se pretende asumir. En los casos en que se trate de compromisos de gasto plurianual, se verificará además si se cumple con lo establecido en el artículo 48 del Decreto Legislativo 1/2002.
b) Que los gastos u obligaciones sean propuestos por el órgano competente.
c) Otros aspectos que, debido a su importancia en el proceso de gestión, sean determinados por el Consejo de Gobierno a propuesta de la consejería competente en materia de Hacienda y con informe previo de la Intervención General.
Los aspectos que no se verifiquen en la fiscalización limitada previa serán revisados posteriormente dentro del marco del control financiero.
Lo establecido anteriormente no se aplicará a los gastos de cuantía indeterminada ni a aquellos que deban ser aprobados por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso la fiscalización previa se extenderá a todas las actuaciones del expediente correspondiente.
En la fiscalización previa de las órdenes de pagos a justificar y en la constitución o modificación de anticipos de caja fija y la reposición de sus fondos, se comprobarán los aspectos exigidos por la normativa específica aplicable.
Reparos y observaciones complementarias (art. 99 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
Si la Intervención, durante la fiscalización o intervención, no está de acuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido, deberá emitir un reparo por escrito, citando las disposiciones legales que sustentan su criterio.
Sin embargo, si los requisitos o trámites incumplidos no son esenciales, se puede emitir un informe de fiscalización favorable, condicionado a que se subsanen los defectos observados. Los órganos gestores deberán informar a la Intervención correspondiente una vez que hayan corregido dichos defectos.
El reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que se resuelva, en los siguientes casos:
a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o en que el crédito propuesto no sea adecuado.
b) Cuando el gasto sea generado por un órgano que no tiene competencia para su aprobación.
c) Cuando se detecten graves irregularidades en la documentación justificativa de las órdenes de pago o no se acredite suficientemente el derecho del beneficiario.
d) Cuando el reparo se derive de verificaciones materiales o documentales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
e) Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que la Intervención considere esenciales, o cuando se estime que continuar con la gestión administrativa podría causar perjuicios económicos a la Tesorería o a un tercero.
Si el órgano gestor no está de acuerdo con el reparo, deberá plantear una discrepancia por escrito, citando las disposiciones legales en las que se basa su criterio.
Si el reparo ha sido formulado por una Intervención Delegada, será la Intervención General la que resolverá la discrepancia, y su decisión será obligatoria para la Intervención Delegada. Si el reparo procede de la propia Intervención General o si esta ha confirmado el reparo emitido por una Intervención Delegada, corresponderá al Consejo de Gobierno adoptar la decisión definitiva.
En el régimen de fiscalización previa, los Interventores podrán hacer observaciones complementarias sobre aspectos que no sean de obligatoria verificación en esta fase de fiscalización previa, sin que dichas observaciones suspendan en ningún caso la tramitación de los expedientes correspondientes.
Omisión de fiscalización (art. 100 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
Cuando la función interventora sea obligatoria y no se haya realizado, no se podrá reconocer la obligación, tramitar el pago ni intervenir favorablemente en estas actuaciones hasta que el Consejo de Gobierno tome una decisión al respecto.
En estos casos, será necesario que la Intervención General emita un informe. Este informe no tendrá carácter de fiscalización, pero deberá señalar, al menos, las infracciones del ordenamiento jurídico detectadas y la existencia de crédito adecuado y suficiente para cubrir las obligaciones pendientes.
Control financiero (arts. 101 a 105 DL 1/2002, de 19 de noviembre)
El control financiero tiene como objetivo verificar la situación y el funcionamiento económico-financiero de las entidades que forman parte del sector público de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El control financiero puede realizarse de manera continua o posterior:
a) El control financiero permanente se centra en la verificación continua de la situación y funcionamiento de las entidades del sector público regional en el ámbito económico-financiero, con el fin de comprobar que cumplen con la normativa y directrices que las rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de eficacia, eficiencia, economía y buena gestión financiera. Además, se asegura el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero.
b) El control financiero posterior implica una verificación realizada de forma sistemática y posterior a la actividad económico-financiera del sector público regional, aplicando técnicas de auditoría conforme a las normas e instrucciones emitidas por la Intervención General.
En el caso de subvenciones, créditos, avales y otras ayudas concedidas con cargo a los Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha, el control financiero se realizará sobre los beneficiarios o entidades colaboradoras, con el objetivo de verificar la correcta y adecuada obtención, uso y disfrute de dichas subvenciones, créditos, avales y demás ayudas recibidas. También se comprobará la realidad y regularidad de las operaciones financiadas con ellas, y, en su caso, el cumplimiento de los objetivos previstos.
Los beneficiarios, entidades colaboradoras y terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación están obligados a colaborar y proporcionar toda la documentación que se requiera durante el ejercicio del control financiero, en los términos establecidos por la normativa estatal básica.
Ámbito
La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sus organismos autónomos y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella estarán sujetas al control financiero permanente, según lo que determine la Intervención General.
Las empresas públicas regionales, así como las fundaciones y consorcios que forman parte del sector público regional, estarán sometidas a un control financiero posterior.
Las entidades y empresas públicas, así como las fundaciones y consorcios del sector público regional, deberán someterse a una auditoría anual de sus cuentas. Los informes resultantes de estas auditorías deberán ser entregados a la Intervención General, que tendrá acceso a los papeles de trabajo utilizados como base para dichos informes durante el ejercicio de sus funciones de control.
El Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería competente en materia de Hacienda y por iniciativa de la Intervención General de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, podrá acordar:
a) La sustitución de la función interventora por el control financiero, ya sea permanente o posterior, en relación con determinados órganos o servicios, o respecto a áreas de actuación o expedientes de gasto específicos.
b) La sustitución del control financiero permanente en ciertos organismos autónomos o entidades de derecho público por un control financiero posterior.
c) La habilitación de la Intervención General para precisar las áreas de actuación o expedientes de gasto que serán objeto de sustitución, con el fin de asegurar un ejercicio más adecuado de sus competencias en materia de control interno.
Procedimiento
El control financiero será realizado por la Intervención General a través de los servicios y funcionarios que designe, conforme a lo previsto en la ley y sus disposiciones complementarias.
Las actividades de control financiero que se llevarán a cabo en cada ejercicio y su alcance específico serán determinados en los planes anuales de control financiero elaborados por la Intervención General, los cuales podrán ser modificados si surgen circunstancias que lo justifiquen.
La Intervención General podrá decidir la realización de controles financieros específicos sobre áreas materiales determinadas cuando existan circunstancias especiales que lo justifiquen.
Para la ejecución de los programas de control financiero, se podrá contratar a empresas privadas de auditoría, que deberán ajustarse a las normas e instrucciones establecidas por la Intervención General.
Reglamentariamente, se determinarán el contenido y las formas de ejercicio de las distintas modalidades de control financiero. Específicamente, la Resolución de 11 de enero de 2018 regula las instrucciones sobre las comunicaciones internas relativas al ejercicio del control financiero en el ámbito de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
En cualquier caso, en las entidades no sometidas a control financiero posterior, se deberá verificar que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores, como soporte de la información contable, reflejan razonablemente las operaciones derivadas de su actividad. Esto se realiza para asegurar que no existan obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes y servicios recibidos que no hayan sido imputados presupuestariamente. La Intervención General establecerá el procedimiento, alcance y periodicidad de las actuaciones a desarrollar.
Informes
Los resultados de cada actividad de control financiero serán documentados en informes escritos, los cuales se desarrollarán conforme a las instrucciones aprobadas por la Intervención General. Estas instrucciones establecerán la periodicidad, contenido, destinatarios, y el procedimiento para la elaboración y tramitación de dichos informes.
Los informes serán enviados a los responsables de los órganos o entidades que han sido controlados, así como al titular de la Consejería a la cual está adscrito el órgano o entidad controlada, para que, si es necesario, adopten las medidas pertinentes. La Intervención General realizará un seguimiento continuo de las medidas correctivas que se decidan como resultado de las deficiencias identificadas en los informes.
La Intervención General informará al titular de la Consejería competente en materia de Hacienda sobre los resultados más importantes de los controles realizados.
La Intervención General también puede elaborar informes de actuación, basados en las recomendaciones y propuestas hechas a los órganos gestores en los informes de control financiero, cuando se presenten las siguientes circunstancias:
a) Cuando se detecten deficiencias y los responsables de la gestión controlada no especifiquen las medidas necesarias ni el plazo previsto para solucionarlas.
b) Cuando existan discrepancias con las conclusiones y recomendaciones, y estas no sean aceptadas por el órgano de control.
c) Cuando, a pesar de haber mostrado conformidad, no se tomen las medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas.
Los informes de actuación se dirigirán al titular de la Consejería a la que esté adscrito el órgano o entidad controlada y, en caso de desacuerdo, se elevarán al Consejo de Gobierno a través de la Consejería de Hacienda. Las decisiones que adopte el Consejo de Gobierno en este sentido serán vinculantes tanto para los órganos de gestión como para los de control.
La Intervención General presentará anualmente al Consejo de Gobierno, a través del titular de la Consejería competente en materia de Hacienda, un informe resumido con los resultados más relevantes de las actividades de control financiero realizadas durante el ejercicio.
Además, la Intervención General puede elevar al Consejo de Gobierno, a través del titular de la Consejería competente en materia de Hacienda, los informes de control financiero que, por sus resultados, considere necesario dar a conocer antes de tiempo.
Medidas cautelares
Cuando en el ejercicio de las funciones de control se identifiquen indicios de la obtención, uso o justificación incorrectos de subvenciones o fondos públicos, los funcionarios encargados del control podrán, previa autorización de la Intervención General, tomar las medidas cautelares que se consideren necesarias para evitar la desaparición, destrucción o alteración de las facturas u otros documentos relacionados con las operaciones bajo control.
No obstante, estas medidas no se tomarán si se considera que pueden causar perjuicios irreparables o de difícil reparación.
El control externo: El Tribunal de Cuentas
Este control externo es realizado por el Tribunal de Cuentas o por órganos fiscalizadores dependientes de los distintos Parlamentos. En el caso de la Comunidad de Castilla-La Mancha, esta función era desempeñada por la Sindicatura de Cuentas. Sin embargo, este órgano fue suprimido mediante la Ley 1/2014, de 24 de abril, y sus competencias fueron transferidas al Tribunal de Cuentas, por lo que ahora nos centramos en este último.
El Tribunal de Cuentas es responsable de realizar el control externo de la ejecución del Presupuesto, un control que se enfoca principalmente en la revisión técnica de la gestión económica del Estado y del sector público.
La Constitución Española de 1978, en su artículo 136, regula el Tribunal de Cuentas de la siguiente manera:
1. El Tribunal de Cuentas es el máximo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de estas en el examen y verificación de la Cuenta General del Estado.
2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal serán presentadas al Tribunal de Cuentas, que las auditará. El Tribunal, sin perjuicio de su propia jurisdicción, enviará a las Cortes Generales un informe anual en el que, si es necesario, comunicará las infracciones o responsabilidades que, a su juicio, se hayan cometido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad, y estarán sujetos a las mismas incompatibilidades que los jueces.
4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuentas está regulado por la Ley Orgánica 2/1982 y por la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. El artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1982 lo define como el máximo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y la ley orgánica correspondiente. Además, el Tribunal de Cuentas tiene la responsabilidad de fiscalizar la actividad económico-financiera de los partidos políticos registrados en el Ministerio del Interior, así como la de las fundaciones y demás entidades vinculadas o dependientes de ellos.
De la Ley Orgánica 2/1982 se desprenden las siguientes características:
a) Artículo 3: “El Tribunal de Cuentas tiene competencia sobre todo lo relacionado con su propio gobierno, régimen interior y personal, y puede dictar reglamentos sobre su funcionamiento y organización, así como sobre el estatuto de su personal y servicios, dentro del marco de la presente ley y la que regula su funcionamiento.”
b) Artículo 5: “El Tribunal de Cuentas ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico.”
c) Artículo 6: “El Tribunal de Cuentas elaborará su propio presupuesto, que se integrará en los Presupuestos Generales del Estado, en una sección independiente, y será aprobado por las Cortes Generales.”
Según el artículo 153.d) de la Constitución Española, corresponde al Tribunal de Cuentas controlar la actividad económica y presupuestaria de los órganos de las Comunidades Autónomas.
Además, esta institución ha sido desarrollada en otros contextos, particularmente en las Comunidades Autónomas, donde sus funciones son similares pero no idénticas, ya que las Cámaras Autonómicas no tienen competencia en materia de enjuiciamiento contable. De hecho, el artículo 22 de la Ley 8/1980 establece que, además de los sistemas e instituciones de control que pudieran adoptar en sus respectivos Estatutos, y en su caso las que la ley autoriza en el ámbito comunitario, el control económico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas corresponde al Tribunal de Cuentas. Esto es para evitar la contravención del texto constitucional, aunque sin perjuicio del control que corresponde al Estado en el caso de transferencias de medios financieros, conforme al artículo 150.2 de la Constitución. Todo esto sin menoscabo del ámbito nacional que tiene el Tribunal de Cuentas.
Órganos del Tribunal de Cuentas
Los órganos del Tribunal de Cuentas están regulados por la Ley Orgánica 2/1982 y desarrollados por la Ley 7/1988, de 5 de abril, sobre el Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
El Presidente
El Presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado por el Rey, de entre los miembros del Tribunal, a propuesta del Pleno y por un período de tres años. La elección se realiza mediante votación secreta por los Consejeros de Cuentas.
En caso de vacante, ausencia, enfermedad u otro impedimento legal del Presidente, sus funciones serán asumidas por los Presidentes de las Secciones de Fiscalización y Enjuiciamiento, en ese orden. Si ellos no pueden asumir, la responsabilidad recae en el Consejero de mayor edad.
Las funciones del Presidente incluyen representar al Tribunal, convocar y presidir el Pleno y la Comisión de Gobierno, teniendo voto de calidad en caso de empate, fijar los órdenes del día, y garantizar la ejecución de los acuerdos. Además, ejerce la jefatura superior del personal, autoriza gastos y contrataciones, supervisa los servicios del Tribunal, y tiene la potestad disciplinaria en casos de faltas graves. Puede delegar en el Secretario General ciertas competencias relacionadas con el personal y como órgano de contratación, siempre que no requieran autorización previa o conocimiento del Pleno o la Comisión de Gobierno.
El Pleno
El Pleno está compuesto por los doce Consejeros de Cuentas, incluido el Presidente, y el Fiscal. Se reunirá al menos una vez al mes, salvo durante el período de vacaciones del Tribunal, y en cualquier otra ocasión que el Presidente lo convoque por causa justificada o cuando lo soliciten tres miembros del Pleno.
Para que el Pleno se constituya válidamente, se requiere la presencia de dos tercios de sus miembros, y los acuerdos se adoptan por mayoría de los presentes.
Las deliberaciones del Pleno son confidenciales, y todos los asistentes, así como aquellos que tengan conocimiento de las mismas debido a sus funciones en el Tribunal, están obligados a guardar secreto. Los Consejeros y el Fiscal pueden registrar en acta su voto en contra del acuerdo adoptado, junto con los motivos que lo justifican. Si presentan su oposición por escrito y de manera fundamentada, el contenido de estos votos particulares se incluye en las Memorias, Informes, Mociones o Notas que el Tribunal debe remitir a las Cortes Generales, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, al Gobierno, o a otras Entidades y Organismos del sector público. El Secretario General actúa como Secretario del Pleno, con derecho a voz pero sin voto.
Al Pleno le corresponde:
- Ejercer la función fiscalizadora.
- Plantear conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tribunal.
- Conocer los recursos de alzada contra las resoluciones administrativas emitidas por órganos del Tribunal.
- Aprobar y modificar los Reglamentos del Tribunal de Cuentas.
- Las demás funciones que le asignan la Ley Orgánica y la Ley de Funcionamiento.
La Comisión de Gobierno
La Comisión de Gobierno está compuesta por el Presidente del Tribunal y los Consejeros de Cuentas que presiden las Secciones, quienes son elegidos por un período de tres años en la misma sesión en la que se elige al Presidente, utilizando el mismo procedimiento y justo después de esta elección. El nombramiento de los Presidentes de Sección corresponde al Pleno.
Para el funcionamiento de la Comisión de Gobierno, se aplican las mismas normas que rigen el Pleno en cuanto a la convocatoria, constitución, deliberaciones y redacción de actas. Por lo tanto, el Secretario General actúa también como Secretario de la Comisión.
Las funciones de la Comisión de Gobierno incluyen mantener relaciones permanentes con las Cortes Generales a través de la Comisión Mixta, ejercer, en materia de personal y régimen de trabajo, aquellas facultades que no están reservadas específicamente al Pleno o al Presidente del Tribunal, ejercer la potestad disciplinaria en casos de faltas muy graves, distribuir los asuntos entre las Secciones, y llevar a cabo las demás funciones que le asignan la Ley Orgánica y la Ley de Funcionamiento.
La Sección de Fiscalización
La Sección de Fiscalización está formada por su Presidente y los Consejeros responsables de los Departamentos sectoriales y territoriales, quienes pueden contar con la asistencia de Abogados Fiscales. La organización de esta Sección en Departamentos sectoriales se ajusta a las principales áreas de la actividad económico-financiera del sector público.
Los Departamentos territoriales se encargan de la fiscalización de la actividad económico-financiera de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales.
Sus responsabilidades incluyen la verificación de la contabilidad de las entidades del sector público, el examen y revisión de las cuentas que son objeto de fiscalización por el Tribunal, así como la revisión de los procedimientos fiscalizadores tramitados en los distintos Departamentos sectoriales y territoriales. Además, propone al Pleno las Memorias, Informes, Mociones, Notas o medidas que deban ser presentadas ante las Cortes Generales.
La Sección de Enjuiciamiento
La Sección de Enjuiciamiento se organiza en Salas compuestas por un Presidente y dos Consejeros de Cuentas, asistidos por uno o más Secretarios.
Además de sus funciones jurisdiccionales, la Sección de Enjuiciamiento tiene las siguientes responsabilidades:
a) Preparar la Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal correspondientes al ejercicio económico y formular la propuesta adecuada al Pleno.
b) Presentar al Pleno las modificaciones necesarias en la estructura de la Sección, así como la creación de nuevas Salas cuando el volumen de asuntos lo requiera.
c) Establecer los criterios que regirán la distribución de asuntos entre las Salas y entre los Consejeros de la Sección de Enjuiciamiento.
Los Consejeros de Cuentas
Los Consejeros de Cuentas son nombrados por las Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado, mediante una votación que requiere una mayoría de tres quintos en cada una de las Cámaras. Son elegidos por un período de nueve años entre profesionales con experiencia, como Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados, Fiscales, Profesores Universitarios, y funcionarios públicos de cuerpos que requieran una titulación académica superior para su ingreso, así como Abogados, Economistas y Profesores Mercantiles, todos ellos con reconocida competencia y más de quince años de ejercicio profesional.
Los Consejeros son independientes e inamovibles, y están sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones que se aplican a los Magistrados y Jueces, según lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La responsabilidad civil o penal en la que puedan incurrir en el ejercicio de sus funciones se exige ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, mientras que la responsabilidad disciplinaria se maneja según lo estipulado en la Ley de Funcionamiento.
El Presidente y los Consejeros de Cuentas del Tribunal cesan en sus cargos al finalizar su mandato, por renuncia aceptada por las Cortes Generales, incapacidad, incompatibilidad, o por responsabilidad disciplinaria grave. También pueden cesar si se les declara responsables civiles por dolo o si son condenados por un delito doloso mediante sentencia firme.
Las funciones específicas de los Consejeros de Cuentas responsables de los Departamentos sectoriales y territoriales de la Sección de Fiscalización incluyen:
a) Representar al Departamento ante los demás órganos del Tribunal.
b) Promover, dirigir, distribuir, coordinar e inspeccionar el trabajo dentro del Departamento.
c) Aprobar, rectificar o rechazar las propuestas presentadas por las distintas unidades.
d) Ejercer la potestad disciplinaria en casos de faltas leves.
Además de sus funciones jurisdiccionales, los Consejeros de Cuentas adscritos a la Sección de Enjuiciamiento tienen la responsabilidad de supervisar e inspeccionar los procedimientos bajo su competencia y ejercer la potestad disciplinaria sobre el personal de la Sección en casos de faltas leves.
La Fiscalía
La Fiscalía del Tribunal de Cuentas, que depende funcionalmente del Fiscal General del Estado, está compuesta por el Fiscal y los Abogados Fiscales.
El Fiscal, perteneciente a la carrera fiscal, es nombrado por el Gobierno según lo establecido en el Estatuto del Ministerio Fiscal.
Las funciones principales de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas son:
a) Emitir su dictamen por escrito en las Cuentas Generales, así como en las Memorias, Mociones y Notas del Tribunal, en relación con las responsabilidades contables que puedan surgir de ellas.
b) Ser escuchada en los procedimientos de fiscalización del Tribunal antes de su aprobación final y solicitar las diligencias que considere necesarias para depurar las responsabilidades contables que puedan derivarse.
c) Revisar todos los procedimientos fiscalizadores y jurisdiccionales que se llevan a cabo en el Tribunal para aclarar las posibles responsabilidades contables que puedan surgir de ellos.
d) Ejercer la acción de responsabilidad contable y presentar las reclamaciones correspondientes en esta materia.
La Secretaría General
La Secretaría General se encarga de las funciones necesarias para asegurar el correcto ejercicio de las competencias gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisión de Gobierno, en lo que respecta al régimen interno del Tribunal de Cuentas.
El Secretario General es nombrado y puede ser destituido libremente por el Pleno, a propuesta de la Comisión de Gobierno.
Además de las funciones mencionadas, la Secretaría General es responsable de la gestión, tramitación, documentación y registro de los asuntos que competen al Presidente, al Pleno y a la Comisión de Gobierno. La Secretaría General está organizada en las Unidades Administrativas necesarias para gestionar la tramitación de expedientes de todo tipo, así como la administración de asuntos generales, gubernativos y de personal del Tribunal, asuntos económicos y presupuestarios, la inspección y funcionamiento de los servicios internos, las compras y adquisiciones, la informatización y procesamiento de datos, el Registro General, el Archivo y la Biblioteca.
Su función principal es garantizar el adecuado ejercicio de las competencias gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisión de Gobierno en todo lo relacionado con el régimen interno del Tribunal de Cuentas.
Otros órganos que conforman el Tribunal incluyen el Interventor y un Gabinete Jurídico para asesoramiento.
Otros órganos de apoyo
La función interventora es realizada por el Interventor del Tribunal, quien es nombrado y puede ser destituido libremente por el Pleno del organismo. Además, existe un Servicio Jurídico del Estado dentro del Tribunal de Cuentas, y, como órgano de asesoramiento y apoyo al servicio del Presidente, de los órganos colegiados del Tribunal y de los Presidentes de las Secciones, se prevé la existencia de un Gabinete Técnico que depende orgánicamente del Presidente.
Funciones
Según lo establecido en el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1982, las funciones del Tribunal de Cuentas son:
a) La fiscalización externa, permanente y exhaustiva de la actividad económico-financiera del sector público.
b) El enjuiciamiento de la responsabilidad contable de quienes están encargados del manejo de fondos o bienes públicos.
Función fiscalizadora
Conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas 2/1982, la función fiscalizadora del Tribunal consiste en asegurar que la actividad económico-financiera del sector público se realice conforme a los principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, sostenibilidad ambiental e igualdad de género.
El Tribunal de Cuentas desempeña esta función en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos.
Las actividades de fiscalización pueden centrarse en los siguientes aspectos:
a) Según lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/1982, el Tribunal es competente para examinar y verificar, por delegación de las Cortes Generales, la Cuenta General del Estado dentro de los seis meses posteriores a la fecha de su presentación. El Pleno, después de escuchar al Fiscal, emitirá una declaración definitiva y la enviará a las Cámaras con la propuesta correspondiente, informando también al Gobierno. Los responsables de las cuentas deberán presentarlas dentro de los tres meses siguientes al cierre del ejercicio económico y remitirlas a la Intervención General en un plazo de siete meses desde la finalización del ejercicio económico. La Cuenta General estará compuesta por las cuentas de todas las entidades y organismos integrados en el sector público, incluidas las empresas estatales y fundaciones de titularidad pública estatal, que deben seguir los criterios de contabilidad pública establecidos en los artículos 119 y siguientes de la Ley General Presupuestaria.
b) Conforme a los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, la fiscalización abarca los siguientes aspectos:
1. Los contratos celebrados por la Administración del Estado y otras Entidades del sector público, cuando así esté establecido o cuando el Tribunal lo considere conveniente.
2. La situación y variación patrimonial del Estado y las Entidades del sector público.
3. Los créditos extraordinarios y suplementarios, así como las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.
Los resultados de la fiscalización se presentarán a través de informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, y mediante mociones o notas que serán elevadas a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, dependiendo de si se trata del sector público estatal o autonómico.
La función jurisdiccional o enjuiciamiento contable
Esta función está regulada en los artículos 15 a 18 de la Ley Orgánica 2/1982, y su objetivo es enjuiciar contablemente las cuentas que deben rendir aquellas personas que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, fondos o efectos públicos. Esto incluye los juicios de cuentas, los procedimientos de reintegro por alcance y los expedientes de cancelación de fianzas. En desarrollo de esta función, la Ley 7/1988 establece que los hechos que supuestamente constituyan alcance de fondos o efectos públicos, ya sea que su conocimiento provenga del examen y verificación de cuentas o de cualquier otro procedimiento fiscalizador, o como resultado de una gestión fuera del proceso normal de rendición de cuentas al Tribunal, se remitirán a la Sección de Enjuiciamiento. Esta, a su vez, podrá proponer a la Comisión de Gobierno, si es procedente, el nombramiento de un Delegado instructor.
Esta jurisdicción contable es necesaria e intransferible, exclusiva y completa. No interfiere en asuntos que sean competencia del Tribunal Constitucional, la jurisdicción contencioso-administrativa, los hechos constitutivos de delito o falta, ni en cuestiones de naturaleza civil, laboral u otras asignadas a órganos del Poder Judicial. Las decisiones emitidas dentro de esta jurisdicción no tienen efectos fuera del ámbito de la misma. Sin embargo, la jurisdicción contable puede coexistir, respecto a los mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal.
Existe un debate doctrinal sobre si el Tribunal de Cuentas debería considerarse o no como un órgano jurisdiccional. A pesar de ciertas similitudes, como las condiciones de independencia e inamovilidad de sus miembros, el hecho de que sus resoluciones pueden ser objeto de casación y revisión ante el Tribunal Supremo, y la consideración de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de Enjuiciamiento Civil y Criminal como supletorias a su propia normativa, el Tribunal de Cuentas no se configura como un órgano integrante del Poder Judicial y, por lo tanto, no se incluye dentro del mismo.
La responsabilidad contable
La responsabilidad contable está recogida en los artículos 38 a 43 de la Ley Orgánica 2/1982.
El ejercicio de esta competencia se centra en los daños causados a los fondos o bienes públicos por acciones u omisiones contrarias a la ley. Los responsables de estos daños están obligados a indemnizar los perjuicios ocasionados.
La responsabilidad puede ser directa o subsidiaria:
- La responsabilidad directa será siempre solidaria y abarcará todos los daños causados.
- En el caso de los responsables subsidiarios, la cuantía de su responsabilidad se limitará a los daños que resulten de sus actos, y esta puede ser moderada de manera prudente y equitativa.
Son responsables directos aquellos que hayan ejecutado, forzado, inducido, cooperado en la comisión de los hechos, o participado posteriormente para ocultarlos o impedir su persecución.
Son responsables subsidiarios quienes, por negligencia o demora en el cumplimiento de obligaciones asignadas expresamente por las leyes o reglamentos, hayan causado directa o indirectamente que los fondos públicos se vean perjudicados o que no se pueda lograr el resarcimiento total o parcial de las responsabilidades directas.
La exigencia de responsabilidades subsidiarias solo procede cuando no se hayan podido hacer efectivas las responsabilidades directas.
Estarán exentos de responsabilidad quienes actúen en virtud de obediencia debida, siempre que hayan advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la orden correspondiente, explicando las razones en que se basan.
Los procedimientos para exigir la responsabilidad contable son dos:
- En el caso de responsabilidad contable, salvo por malversación o daño en la administración de fondos públicos, se aplicará lo dispuesto en el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio.
- En los demás casos, los Consejeros de Cuentas actúan en primera instancia, las Salas del Tribunal resuelven las apelaciones contra las decisiones de los Consejeros, y las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo son competentes para conocer de los recursos de casación o revisión en los casos previstos por la ley.
Aspecto internacional del Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas es miembro de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), que agrupa a los órganos supremos de control de 178 países. INTOSAI es una organización reconocida como colaboradora de las Naciones Unidas.
INTOSAI se organiza en Grupos Regionales de Trabajo, y uno de estos grupos es EUROSAI, que reúne a las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa.
Desde su fundación en 1990, el Tribunal de Cuentas de España desempeña permanentemente las funciones de Secretaría de EUROSAI.
Como Secretaría General permanente, el Tribunal de Cuentas coordina 41 Entidades Fiscalizadoras Superiores, publica una revista anual en cinco idiomas (español, inglés, francés, alemán y ruso) y edita un boletín de noticias trimestral, también traducido a los cinco idiomas oficiales de la organización. Además, gestiona una base de datos documental, que actualmente está en proceso de modernización, y que recopila la normativa, publicaciones y demás documentación enviada a la Secretaría por las Entidades Fiscalizadoras Superiores miembros de EUROSAI.
