2. Los documentos administrativos: concepto y clases.
2.1 Concepto.
En general, un documento es un «escrito en el que constan datos fidedignos, que sirve de prueba o testimonio, o que proporciona una información, especialmente de carácter histórico, oficial o legal».
Por su parte, las ciencias documentales se refieren a documento como «la combinación de un soporte y la información registrada en él, que puede ser utilizado como prueba o para consulta».
Los elementos esenciales que aparecen en cualquier definición de documento son: su condición de soporte material sobre el que se registra determinada información para transmitir o dejar constancia, con una finalidad conservacionista y probatoria.
Para obtener una definición completa de documento administrativo, hay que considerar, por una parte, su papel esencial de la actividad administrativa, pues es el testimonio material de dicha actividad; por otra, las peculiares circunstancias comunicativas en que se producen los documentos.
El documento administrativo es el soporte en que se materializan los actos de la Administración pública, la forma externa de dichos actos. El artículo 26 de la Ley
39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula qué se entiende por documento administrativo y cuáles son los requisitos para ser considerado válidos:
• Art 26. Emisión de documentos por las Administraciones Públicas.
1. Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
2. Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.
3. No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.
⇒ Funciones.
Las dos funciones que cumplen los documentos administrativos son:
1. Función de constancia. La Administración pública forma parte del poder ejecutivo y, como institución representante de la autoridad, goza de la presunción de veracidad, de objetividad y de sometimiento al ordenamiento jurídico en todos sus actos. El medio que acredita el cumplimiento de dicha obligación es la materialización de los actos, es decir, su expresión documental.
El documento es también una garantía de la pervivencia y la conservación de dichos actos para demostrar su existencia, sus posibles errores o vicios y sus efectos, sean jurídicos, administrativos o meramente informativos.
El registro material de los actos administrativos en soportes estables permite garantizar el acceso de los ciudadanos a los registros y archivos de las Administraciones públicas, lo cual es un derecho contemplado en la Ley 39/2015 reguladora del Procedimiento Administrativo Común.
2. Función de comunicación. Aparte de su función testimonial, el documento es la voz con que la Administración se comunica con los ciudadanos, con otras entidades y con los distintos órganos que la integran. Los documentos sirven, pues, de vehículo de comunicación.
⇒ Características
Las características de los documentos pueden dividirse en externas e internas, según se refieran a su estructura física o a su contenido sustantivo.
Las características externar se refieren a la clase de documento y su soporte:
a) La clase: está determinada por el procedimiento empleado para transmitir la información. Los documentos pueden ser textuales, si la información se transmite mediante texto escrito (manuscrito, mecanografiado o impreso); también pueden ser iconográficos (mapas, planos, dibujos, fotografías…); sonoros, o electrónicos e informáticos (generados en el entorno de los ordenadores: disquetes, CD-ROM, etc.)
b) El soporte: que puede ser en formato electrónico o en formato papel.
Las características internas se refieren a:
a) Entidad productora. Para que un documento tenga la consideración de documento público administrativo ha de ser emitido por un órgano de la Administración pública, en el ejercicio de sus competencias. A este respecto, a pesar de que suelen ser origen de los procedimientos que tramita la Administración, los documentos de los ciudadanos no pueden considerarse como administrativos, puesto que su emisor no tiene carácter oficial.
b) Producen efectos. Los documentos administrativos producen efectos jurídicos o meramente informativos frente a terceros o en la propia organización administrativa. De ahí que documentos como anotaciones manuscritas, índices o extractos no puedan incluirse dentro de la categoría de administrativos.
c) Validez. Para que su emisión sea válida, ha de cumplir unos requisitos formales y sustantivos, exigidos por las normas reguladoras de la actividad administrativa:
• que el órgano actuante tenga competencia para adoptarlos.
• su adecuación al ordenamiento jurídico.
• la formalización, es decir, la acreditación mediante la firma válida.
2.2 Características
Todo documento, en tanto que soporte o forma externa de los actos de la Administración, contiene una declaración, una función a la que cada texto responde en la actividad administrativa. Según este criterio formal, pueden establecerse los cuatro tipos siguientes:
2.2.1 Documentos de decisión
Son aquellos documentos que contienen una decisión, una declaración de voluntad de un órgano administrativo sobre materias de su competencia.
Dentro de esta clase de documentos, pueden distinguirse dos categorías, el acuerdo y la resolución, según el momento del procedimiento en que se dicte el acto, con efectos y funciones diferentes, pese a que se suelen utilizar como sinónimos.
A) El acuerdo
El acuerdo es el documento que recoge las decisiones del órgano competente sobre la iniciación del procedimiento y las cuestiones que se suscitan en su tramitación, siempre con carácter previo a la resolución.
B) La resolución
La resolución está contemplada en los arts 87 a 92 de la Ley 39/2015 reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La resolución es el documento en el que se recogen las decisiones del órgano competente con que se pone fin a un procedimiento. La resolución tiene que:
• decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas derivadas del procedimiento.
• ser congruente con las peticiones formuladas.
• contener la decisión, la motivación (necesaria en casos concretos, y
• siempre conveniente), los recursos procedentes contra ella; el órgano ante
• el que interponerla, y el plazo de que se dispone para hacerlo.
Las resoluciones pueden clasificarse, con diversos criterios:
a) Positivas o negativas, según confirmen o desmientan el presupuesto que provocó la iniciación de un procedimiento. Son positivas las que autorizan, conceden, reconocen o sancionan; son negativas las que deniegan, desautorizan, no conceden o no imponen sanciones.
b) Según la repercusión del acto contenido sobre las facultades de los ciudadanos:
El esquema general de los documentos de decisión es el siguiente:
2.2.2 Documentos de transmisión.
Son aquellos documentos que comunican la existencia de hechos o actos a otras personas, órganos o entidades. La denominación de los documentos pertenecientes a esta categoría es variada e incluye anuncios, circulares, citaciones, comunicaciones, edictos, notas informativas, notificaciones, oficios y requerimientos.
Los documentos de transmisión pueden clasificarse siguiendo diversos criterios. En primer lugar, según su diseño formal, dentro del material impreso habitualmente utilizado por la Administración existen tres tipos de documentos:
[1] El oficio es el documento de comunicación externa, dirigida a ciudadanos, entidades privadas u otros órganos administrativos no dependientes de un mismo órgano superior o entidad.
[2] La nota interior es un documento interno, que se utiliza para la comunicación entre órganos o unidades jerárquicamente dependientes de un mismo órgano superior o entidad.
[3] La carta es el documento empleado para las comunicaciones de carácter personal, protocolario y de contenido general, no directamente relacionado con la gestión habitual o la tramitación de un procedimiento.
Si atendemos a las relaciones entre el emisor y el destinatario de la información, existen los siguientes tipos:
[4] La notificación es el trámite y el documento externo mediante el cual el órgano competente comunica al interesado una resolución o un acuerdo. En el caso de la resolución, su notificación al interesado condiciona la eficacia del acto que se comunica.
[5] Son documentos externos consistentes en la inserción de un acto administrativo en un diario oficial, tablón de anuncios o medio de comunicación con el fin de notificarlo.
[6] La circular o nota informativa es el documento interno mediante el cual una autoridad superior dirige una orden, instrucciones o una información general a todos o a gran parte de sus subordinados. Tiene normalmente un destinatario colectivo, lo que la diferencia de la nota interior, que suele ser individual.
2.2.3 Documentos de constancia.
Son aquellos documentos que contienen una declaración de conocimiento de un órgano administrativo, cuya finalidad es la acreditación de actos, hechos o efectos.
Los textos de esta clase son generalmente descriptivos y suponen un paso previo a la acción de la Administración emisora, que tendrá efectos en ella misma (actas de infracción, boletines de denuncia…) o bien fuera de ella (certificados).
Los documentos pertenecientes a este grupo son las diversas clases de actas y el certificado.
A) El acta.
El acta es un documento que acredita hechos, circunstancias, juicios o acuerdos, y se redacta a iniciativa de la propia Administración, dirigida es otro órgano administrativo.
Tres son los tipos de acta más frecuentes en la actividad administrativa:
• Acta de órganos colegiados
Recoge las deliberaciones y acuerdos adoptados por un órgano colegiado durante sus sesiones.
• Acta de infracción
Es el documento emitido por un funcionario con la condición de autoridad pública para acreditar con presunción de veracidad hechos susceptibles de constituir infracciones administrativas: por ejemplo, las que emiten los cuerpos de inspección, los boletines de la diversa policía administrativa, etc.
• Diligencia
Documentos que acreditan la realización de trámites y actuaciones en procedimientos administrativos.
B) El certificado.
Es el documento que se expide a petición de un tercero y acredita actos o situaciones de carácter administrativo, cuyo destinatario es una persona, entidad u órgano que pretende la producción de efectos en un procedimiento administrativo o en las relaciones privadas.
Estos textos no forman parte del procedimiento administrativo.
2.2.4 Documentos de juicio.
Son los documentos que contienen una declaración de juicio de un órgano administrativo, persona o entidad pública o privada, sobre las cuestiones de hecho o jurídicas que sean objeto de un procedimiento administrativo.
Los documentos típicos de esta categoría son el informe y la propuesta, cuyo rasgo más destacado es su carácter instrumental: son redactados por técnicos o funcionarios con competencias determinadas y sirven para asesorar al responsable administrativo que ha de tomar la decisión.
Asimismo, el destinatario de estos documentos siempre es un órgano de la Administración; por lo tanto, el proceso comunicativo es interior, sin intervención directa
del ciudadano, lo que determina las condiciones de enunciación: un lenguaje técnico, especializado, adecuado a las características de los interlocutores.
A) La propuesta
Es el documento en el que el órgano instructor resume toda la tramitación del expediente y propone una decisión al órgano competente. Este documento refleja una actuación previa y condicionante del acto final de decisión. La propuesta, a diferencia del informe, se produce de oficio, como trámite previsto en el procedimiento administrativo, previo a la resolución.
La práctica administrativa y la aplicación de los principios de eficacia y celeridad han consagrado un tipo de propuesta cuya estructura es prácticamente similar a la de la resolución, razón por la que no se estudiará pormenorizadamente
B) Informe
El informe es una exposición ordenada y exhaustiva sobre un tema determinado o sobre el estado de una cuestión. Según la categoría del emisor se denomina también dictamen, análisis, estudio, etc.
Se trata de una declaración de juicio emitida por un órgano distinto de aquél a quien corresponde instruir o resolver el procedimiento, cuyo fin es aportar nuevos datos al expediente o comprobar los ya existentes, proporcionar valoraciones y opiniones necesarias para la formación de la voluntad y la adopción de la decisión.
Al contrario que la propuesta, el informe debe ser solicitado, no se produce de oficio. La condición previa para un buen informe es que al solicitarlo se especifique con claridad su necesidad y la delimitación precisa de su objeto.
