4. Los Presupuestos Generales del Estado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
La Ley General Presupuestaria es el documento jurídico de referencia en la regulación del funcionamiento financiero del sector público estatal, aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla.
El antecedente inmediato de esta ley lo constituye el texto refundido de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, el cual tiene a su vez origen en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria que, con modificaciones de mayor o menor trascendencia, supusieron durante una etapa de más de 25 años el marco de referencia del proceso presupuestario, contable y de control del gasto del sector público estatal
El título II de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria se dedica a los Presupuestos Generales del Estado.
No será objeto de estudio todo el Título II, solamente los artículos integrados dentro de la materia indicada en la convocatoria.
Antes de empezar con el estudio del articulado, hay que recordar que la ley de Presupuestos es una ley de ordenación jurídica del gasto, pues no sólo se fijan en ella los
créditos presupuestarios[2] , también las reglas para el adecuado manejo de los mismos.
[2] Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto
4.1 Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria.
A esta materia se dedica el Cap I del Título II:
• Artículo 26. Principios y reglas de programación presupuestaria.
1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la
asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales.
4.2 Contenido, elaboración y estructura de los PGE.
4.2.1 Contenido y principios de ordenación.
• Artículo 32. Definición.
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal[3] .
[3]A los efectos de esta ley, el art 2 de esta ley establece qué se entiende Sector público estatal.
1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector público estatal: a) La Administración General del Estado.
b) El sector público institucional estatal.
2. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:
a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:
1.° Organismos autónomos.
2.° Entidades Públicas Empresariales.
3.° Agencias Estatales.
b) Las autoridades administrativas independientes.
c) Las sociedades mercantiles estatales.
d) Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado.
e) Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado.
f) Los fondos sin personalidad jurídica.
g) Las universidades públicas no transferidas.
h) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados.
i) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.
3. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal, regulándose su régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante, su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
• Artículo 33. Alcance subjetivo[4]y contenido.
1. Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:
a) Los presupuestos de los órganos a que se refiere el artículo 2.3[5] de esta Ley y de las entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de
especificaciones y de modificaciones regulado en la presente Ley o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
b) Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo no incluidas en la letra anterior.
[4] Recuerda que el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado viene establecido en el artículo 134.2 de la Constitución al señalar que “incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.”
[5] Ver referencia número 3.
2. Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:
a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior.
c) Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
• Artículo 34. Ámbito temporal.
1. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural, y a él se imputarán:
a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las
obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.
3. Podrán aplicarse a créditos del ejercicio corriente obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para las que se anulara crédito en el ejercicio de procedencia.
Asimismo, podrán atenderse con cargo a créditos del presupuesto del ejercicio corriente obligaciones pendientes de ejercicios anteriores, en los casos en que figure dotado un crédito específico destinado a dar cobertura a dichas obligaciones, con independencia de la existencia de saldo de crédito anulado en el ejercicio de procedencia.
4. En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados
anteriores, la imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice.
5. Los créditos iniciales dotados en los Presupuestos Generales del Estado para atender obligaciones de ejercicios anteriores solo podrán modificarse mediante el procedimiento previsto en los artículos 55, 56 y 57 de esta ley.
• Artículo 35. Los créditos y programas presupuestarios.
1. Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los artículos 40, 43 y 44 de esta ley, sin perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución.
2. Los programas presupuestarios de carácter plurianual y bajo la responsabilidad del titular del centro gestor del gasto, consisten en el conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad:
a) la producción de bienes y servicios,
b) el cumplimiento de obligaciones específicas o
c) la realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.
3. Las actividades propias de servicios horizontales y las instrumentales podrán configurarse como programas de apoyo para una mejor ordenación y gestión de los
créditos necesarios para su realización.
4. Constituye un programa de gasto del presupuesto anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución.
Los mismos constituyen la concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual.
La comprobación del grado de cumplimiento de un programa presupuestario se efectuará en función de los resultados cuando éstos sean mensurables e identificables. Cuando los resultados no sean mensurables la efectividad del programa se hará mediante indicadores que permitan su medición indirecta.
4.2.2 Elaboración del presupuesto
La elaboración del presupuesto se encuentra recogida en los artículos 36 a 38:
Artículo 36. Procedimiento de elaboración.
1. La fijación anual del límite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuará con la extensión y de la forma prevista en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
2. El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las
prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda.
La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad y Consumo enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria al Ministerio de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviará las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio
de Hacienda que formará el anteproyecto definitivo y lo remitirá al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporación al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, formará el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al que se incorporarán los anteproyectos de Presupuestos del Instituto
Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y lo remitirá al Ministerio de Hacienda.
Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarán el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación.
Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades
públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos,
acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 29 de esta ley.
Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas.
Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecerán las especificaciones propias del procedimiento de
elaboración de los Presupuestos de la Seguridad Social.
3. El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.
4. Las propuestas y demás documentación necesaria para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se formularán y tramitarán sirviéndose de los medios
informáticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijará los plazos para su presentación en la orden que establezca el procedimiento de elaboración del anteproyecto.
5. Corresponderá al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Artículo 37. Remisión a las Cortes Generales.
1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos 40 y 41 de esta ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera.
2. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se acompañará la siguiente documentación complementaria:
a) Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
b) El informe de impacto de género.
c) El informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia.
d) El informe de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
e) Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.
f) Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.
g) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.
h) Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
i) Los estados consolidados de los presupuestos.
j) Un informe económico y financiero, que incluirá una explicación de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.
k) Una memoria de los beneficios fiscales.
Artículo 38. Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado.
1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el ‘‘Boletín Oficial del Estado’’.
2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para
obligaciones que se extingan en el mismo.
3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el
presupuesto deba ejecutarse.
4. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acordará los criterios para instrumentar la aplicación de los apartados anteriores.
4.2.3 Estructuras presupuestarias.
El artículo 39 de la LGP establece que la estructura y los anexos de los Presupuestos se determinarán por el Ministerio de Hacienda. Es importante advertir que las leyes de Presupuestos tienen dos partes, la primera es la dispositiva, que recoge el contenido posible o eventual; la segunda parte son los estados numéricos de ingresos y gastos, para cuya confección la LGP establece (artículos 40 y 41) cuál debe ser la estructura del sector público administrativo y los órganos con dotación diferenciada, pero como dispone el artículo 39 citado, hay que acudir forzosamente a la Orden Ministerial por la que se dictan cada año las normas para la elaboración de los Presupuestos.
Por lo que se refiere a la estructura de los estados de gastos, debemos de acuedir al artículo 40.
Artículo 39. Estructura de los presupuestos del sector público estatal.
La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta ley, por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir.
Artículo 40. Estructura de los estados de gastos de los Presupuesto Generales del Estado.
1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley se estructurarán de acuerdo con las siguientes clasificaciones:
a) La clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según proceda.
b) La clasificación por programas, que permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el artículo 35 de esta ley y establecer, de acuerdo
con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las
políticas de gasto contenidas en la programación plurianual.
c) La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de
ejecución presupuestaria.
En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros y las transferencias
corrientes.
En los créditos para operaciones de capital se distinguirán las inversiones reales y las transferencias de capital.
El Fondo de Contingencia recogerá la dotación para atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artículo 50 de esta Ley.
En los créditos para operaciones financieras se distinguirán las de activos financieros y las de pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
2. Con independencia de la estructura presupuestaria, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto.
Artículo 41. Estructura de los estados de ingresos.
Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:
a) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, según proceda.
b) La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.
En los ingresos corrientes se distinguirán: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirán: enajenación de inversiones reales y transferencias de capital.
En las operaciones financieras se distinguirán: activos financieros y pasivos financieros.
Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
