Nulidad y anulabilidad
Introducción
El artículo 39.1 de la LPACAP establece que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Esto significa que existe una presunción de validez de los actos administrativos, lo que implica su ejecutividad y, en su caso, su ejecución forzosa.
Esta presunción de legitimidad y validez del acto administrativo es iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario. El particular afectado por el acto que considera ilegal puede interponer el correspondiente recurso administrativo y, si es necesario, un recurso contencioso-administrativo. En los supuestos previstos en los artículos 108 y 117 de la LPACAP, referentes a la revisión de oficio de los actos administrativos y a los recursos administrativos, respectivamente, puede producirse la suspensión de los efectos del acto.
En este contexto, no es raro que el acto administrativo tenga defectos o no se ajuste exactamente a lo que determina el ordenamiento jurídico, pudiendo encontrarnos con los siguientes casos:
a) La nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo.
b) La nulidad relativa o anulabilidad del acto.
c) La irregularidad del acto.
Además, algunos autores hablan de la inexistencia del acto cuando carece de los requisitos necesarios para ser considerado como un acto propiamente dicho. García de Enterría, por ejemplo, cita casos como un decreto dictado por un particular o una pena de muerte impuesta por un alcalde. En estos casos, el acto carece absolutamente de efectos, y el administrado puede ignorarlo sin que su pasividad le cause perjuicio material o jurídico alguno.
Nulidad absoluta o de pleno derecho
Los casos de nulidad absoluta en nuestro Derecho Administrativo son excepcionales (aunque no infrecuentes), ya que la regla general cuando un acto infringe el ordenamiento jurídico es su nulidad relativa o anulabilidad.
En concreto, los actos nulos de pleno derecho están especificados en el artículo 47.1 de la LPACAP, que establece que los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los siguientes casos:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (es decir, los recogidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución Española, junto con el derecho a la objeción de conciencia del artículo 30, conforme al artículo 53.2 de la misma).
b) Los dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (incompetencia funcional o territorial, ya que la incompetencia jerárquica se sanciona con la anulabilidad y puede ser convalidada según el artículo 52 de la LPACAP).
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico que conceden facultades o derechos sin cumplir con los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro caso establecido expresamente en una disposición de rango de ley.
Además, según el artículo 47.2 de la LPACAP, también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (el artículo 9.3 de la Constitución garantiza estos principios).
Es importante destacar que el artículo 47 de la LPACAP recoge los supuestos típicos de nulidad absoluta, pero no es exclusivo o único, ya que otras leyes o disposiciones administrativas pueden contener otros casos de nulidad absoluta. Por ejemplo, en materia de contratación administrativa, cuando la Administración celebra un contrato con una persona que no cumple los requisitos establecidos por la LCSP.
Nulidad relativa o anulabilidad
Como se ha mencionado, la regla general en nuestro Derecho respecto a los actos administrativos que incurren en algún vicio (que no sea una simple irregularidad) es la anulabilidad.
El artículo 48.1 de la LPACAP dispone que “son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.
Sin embargo, el apartado 2 de este artículo señala que “el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cause indefensión a los interesados”.
El apartado 3 del artículo 48 establece que “la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
La desviación de poder se define en el artículo 70.2 de la LJCA como “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico”, es decir, utilizar una vía legal de actuación para un propósito diferente al previsto.
Diferencias entre la nulidad absoluta o de pleno derecho y la nulidad relativa o anulabilidad
La doctrina y la jurisprudencia, basándose en la derogada LRJAP y PAC y aplicable a la LPACAP, han señalado las siguientes diferencias:
a) En la nulidad absoluta, el vicio que la causa tiene una trascendencia erga omnes, lo que significa que cualquier persona puede impugnar el acto, y los tribunales deben declararlo nulo si detectan el vicio, incluso si no se alega. En cambio, la anulabilidad solo puede ser alegada por los interesados, es decir, aquellos que tienen un derecho o interés legítimo y directo relacionado con el acto. Además, si el recurrente no alega el vicio, los tribunales no pueden declararla de oficio.
b) En la nulidad de pleno derecho, la acción para impugnar el acto no prescribe, como reconoce una sentencia de 21 de diciembre de 1990 (Aranzadi de 1991, n.º 1.700). La Administración puede declarar la nulidad en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado (art. 106 LPACAP), sin posibilidad de convalidar el acto (art. 52 LPACAP). En cambio, para los actos anulables, el interesado debe presentar los recursos correspondientes dentro de los plazos establecidos por la ley; de no hacerlo, el acto se vuelve firme e inatacable (salvo en casos de recurso de revisión). La Administración puede convalidar el acto subsanando los vicios que lo afectan (art. 52.1 LPACAP).
c) Finalmente, en la nulidad absoluta, los efectos de la declaración (ya sea por la Administración o por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) se retrotraen al momento en que se dictó el acto, es decir, tiene efectos ex tunc. En la anulabilidad, los efectos de la declaración de nulidad del acto se producen ex nunc, desde el momento en que se declara la nulidad, manteniéndose todos los efectos o consecuencias del acto desde su dictado hasta su anulación.
Irregularidad
La irregularidad se produce cuando el acto presenta un vicio que no le causa nulidad absoluta ni anulabilidad. Se trata de un vicio de carácter secundario que no invalida el acto.
La LPACAP contempla como supuestos de irregularidad los simples defectos de forma que se produzcan en la emisión del acto, siempre que estos no lo priven de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o no causen indefensión a los interesados (art. 48.2). También se consideran irregulares las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que según el art. 48.3 “solo implicarán la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
Conversión de actos viciados
Al igual que la convalidación y la conservación de actos y trámites, la conversión se aplica a los actos anulables y no a los nulos de pleno derecho. Estas figuras están recogidas en la LPACAP, basada en el principio favorable a la conservación de los actos administrativos, sustentado en la presunción de validez del art. 39.1, evitando así una invalidación generalizada de dichos actos.
El artículo 50 de la LPACAP establece que los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto producirán los efectos de este último.
Conservación de actos y trámites
El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones deberá disponer siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción (art. 51 LPACAP).
Convalidación
Según el artículo 52 de la LPACAP:
1. La Administración podrá convalidar los actos anulables subsanando los vicios que presenten.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 sobre la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consiste en la falta de alguna autorización, el acto podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
