1.1. DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS.
Según la definición de la Real Academia Española (RAE), un documento se refiere a:
- Un diploma, carta, informe u otro escrito que proporciona información o evidencia sobre algún hecho, especialmente de carácter histórico.
- Un escrito que contiene datos confiables o que pueden ser utilizados como prueba para demostrar algo.
En resumen, un documento es un registro escrito que sirve para informar sobre un hecho o evento, o para comprobar o verificar algo, basándose en los datos que contiene.
Según la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, un documento se define como cualquier expresión en lenguaje natural o convencional, así como cualquier expresión gráfica, sonora o en imagen, registrada en cualquier tipo de material, incluidos los soportes informáticos, pero excluyendo las copias que no son originales de ediciones.
La actividad administrativa se caracteriza por su naturaleza documental, lo que significa que se refleja en documentos que constituyen el registro de dicha actividad. Los documentos administrativos son el medio a través del cual se plasman los diferentes actos de la Administración Pública, es decir, la forma externa de dichos actos.
Según el art. 26 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
Para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.
No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.
Funciones de los documentos administrativos.
Las funciones esenciales de los documentos administrativos son las siguientes:
- Función de constancia: Los documentos administrativos aseguran la permanencia de las acciones administrativas al servir como su soporte material. Esto garantiza la preservación de los actos, la capacidad de demostrar su existencia, efectos, posibles errores o defectos, así como el derecho de los ciudadanos a acceder a ellos.
- Función de comunicación: Los documentos administrativos actúan como herramienta de comunicación para los actos de la Administración. Esta comunicación puede ser tanto interna, entre las diferentes unidades dentro de la organización administrativa, como externa, entre la Administración y los ciudadanos, así como con otras entidades u organizaciones.
Características.
Las principales características que definen a un documento como administrativo son:
- Producen efectos: Un documento no puede ser considerado administrativo si no está destinado a producir ningún efecto. Los documentos administrativos siempre generan efectos frente a terceros o dentro de la propia organización administrativa.
- Son emitidos por un órgano administrativo: El emisor de un documento administrativo (quien lo produce) es siempre uno de los órganos que forman parte de la estructura de una Administración Pública.
- Su emisión es válida: Un documento es válido cuando su emisión cumple con una serie de requisitos formales y sustantivos, establecidos por las normas que regulan la actividad administrativa.
En resumen, los documentos administrativos son aquellos emitidos por órganos de la Administración Pública, cuya emisión es válida y que producen efectos, ya sea frente a terceros o dentro de la propia organización administrativa.
1.2. CLASES DE DOCUMENTOS.
Los documentos administrativos más utilizados en la gestión de cualquier procedimiento administrativo se pueden agrupar en una de las tres etapas que conforman todo procedimiento. Estas fases se clasifican de la siguiente manera:
Los documentos administrativos más comunes utilizados en la tramitación de cualquier procedimiento se pueden clasificar en las siguientes tres fases:
- Documentos de iniciación:
- Acuerdo de inicio del procedimiento
- Requerimiento para subsanar defectos en la solicitud
- Petición de mejora voluntaria de la solicitud
- Acuerdo de adopción de medidas provisionales
- Acuerdo de acumulación de procedimientos
- Acuerdo de realización simultánea de trámites
- Documentos de instrucción:
- Acuerdo de apertura de período de prueba
- Acuerdo de práctica de pruebas
- Acuerdo de rechazo de pruebas propuestas
- Oficio de solicitud de informe preceptivo no determinante
- Oficio de solicitud de informe preceptivo determinante
- Oficio de solicitud de informe facultativo
- Citación a comparecencia
- Concesión de trámite de audiencia
- Acuerdo de apertura de período de información pública
- Acuerdo de ampliación de plazos
- Acuerdo de tramitación de urgencia
- Acreditación de notificación
- Documentos de terminación:
- Acuerdo de caducidad por paralización imputable al interesado
- Acuerdo de caducidad de procedimientos de oficio no favorables
- Resolución tipo
- Resolución de inadmisión
- Certificación de acto presunto
- Acuerdo de suspensión de ejecución de un acto
- DOCUMENTOS DE INICIACIÓN.
Acuerdo de inicio del procedimiento. Es el documento que da comienzo a un procedimiento administrativo de oficio, como por ejemplo, el acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador. Estos procedimientos se inician de oficio en situaciones como cuando el órgano competente lo decide por iniciativa propia, por instrucciones superiores, a solicitud fundamentada de otros órganos o por denuncia. Es importante que este documento sea notificado a los posibles interesados.
Requerimiento de subsanación de defectos en la solicitud. Es el documento mediante el cual se informa al interesado en un procedimiento que la solicitud presentada no cumple con todos los requisitos o no incluye todos los documentos exigidos por la normativa aplicable. A través de este documento se le notifica esta incidencia al interesado, otorgándole un plazo determinado (generalmente entre 10 y 15 días) para que subsane la deficiencia. Si no se realiza la subsanación en dicho plazo, se entenderá que el interesado ha desistido de su solicitud, procediéndose al archivo del procedimiento y a la finalización de su tramitación.
Petición de mejora voluntaria de la solicitud. Es un documento que se puede utilizar en procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando el órgano competente considera que la solicitud presentada puede ser modificada o mejorada voluntariamente por el propio interesado, ya que esto podría ser beneficioso para el desarrollo del procedimiento.
Por ejemplo, en un procedimiento de concesión de una subvención iniciado por un interesado que solicita importes menores a los establecidos en la normativa reguladora, sería posible modificar o mejorar esa solicitud a través de este documento.
Acuerdo de adopción de medidas provisionales. Es un documento que se utiliza en procedimientos administrativos cuando se considera necesario asegurar los efectos de la resolución final que se dictará en el futuro.
Para lograr esto, el órgano administrativo competente decide implementar medidas provisionales que estarán en vigor durante el tiempo que dure el procedimiento.
Acuerdo de acumulación de procedimientos. Se utiliza cuando se detecta que varios procedimientos, ya sea que se hayan iniciado de oficio o a instancia del interesado, comparten elementos comunes, como el contenido del procedimiento. En estos casos, se decide acumular o unir dichos procedimientos para que su tramitación se realice de manera conjunta.
Acuerdo de práctica simultánea de trámites. Es el documento mediante el cual se informa a las partes involucradas en un procedimiento que se realizarán varios trámites del procedimiento en una misma ocasión, debido a que tienen una naturaleza similar o conexa entre ellos.
- DOCUMENTOS DE INSTRUCCIÓN.
Acuerdo de apertura de un período de prueba. Es el documento mediante el cual el órgano encargado de tramitar un procedimiento informa a las partes interesadas que se ha abierto un período probatorio. Durante este período, se llevarán a cabo las pruebas necesarias, ya sean las solicitadas por los interesados o las acordadas por el propio órgano, con el fin de acreditar los hechos relevantes para el procedimiento.
Acuerdo de práctica de prueba. Es el documento que notifica a las partes interesadas en un procedimiento la fecha, hora y lugar en que se realizarán las pruebas que han sido acordadas durante el procedimiento.
Acuerdo de rechazo de pruebas propuestas. Es el documento mediante el cual el órgano competente en la tramitación de un procedimiento deniega las pruebas que han sido sugeridas por el interesado o interesados en el procedimiento. En este documento se notifica a los interesados sobre esta decisión y se explican los motivos que fundamentan el rechazo de dichas pruebas.
Oficio de petición de informe preceptivo no determinante. Es un documento utilizado para la comunicación entre diferentes unidades y órganos administrativos. Mediante este oficio, se solicitan informes que, si bien no son preceptivos según la normativa aplicable, el órgano competente considera que no son indispensables para resolver el procedimiento. Si estos informes no se emiten dentro del plazo legal establecido, no se interrumpe el plazo para resolver el procedimiento, sino que se continúa con su tramitación.
Oficio de petición de informe preceptivo determinante. Es un documento utilizado para la comunicación entre distintas unidades y órganos administrativos. A través de este tipo de oficio se solicitan informes que, al ser preceptivos según la normativa aplicable, el órgano competente considera esenciales para emitir la resolución de un procedimiento. Si estos informes no se emiten dentro del plazo legal establecido, se detiene el plazo para resolver el procedimiento, lo que impide continuar con la tramitación hasta que se reciba dicho informe.
Oficio de petición de informe facultativo. Es un documento utilizado para la comunicación entre diferentes unidades y órganos administrativos. Mediante este tipo de oficio se solicitan informes que sirven para obtener datos, opiniones o valoraciones que el órgano administrativo considera convenientes para resolver un procedimiento, pero que la normativa aplicable no exige que se soliciten. En ningún caso la falta de recepción de estos informes puede implicar una interrupción de los plazos en la tramitación del procedimiento.
Citación de comparecencia. Es una notificación mediante la cual se informa al interesado o interesados en un procedimiento que deben presentarse en las oficinas públicas, especificando el lugar, fecha, hora y motivo de la comparecencia, así como las consecuencias de no acudir a las dependencias indicadas.
Concesión del trámite de audiencia. Es la comunicación mediante la cual se informa a los interesados en un procedimiento que se ha dado inicio al trámite de audiencia. Durante este trámite, los interesados tienen la oportunidad de revisar, dentro de un plazo establecido por ley, el procedimiento en curso, lo que les permite presentar nuevas argumentaciones o aportar documentos adicionales que consideren relevantes para la resolución final que se emitirá en el futuro.
Acuerdo de apertura del período de información pública. Es el documento mediante el cual se comunica a los interesados en un procedimiento la decisión del órgano competente de iniciar un periodo en el cual se divulgarán los detalles del procedimiento a cualquier persona interesada, ya sea física o jurídica. En este periodo se establece un lugar, plazo y horario específicos durante los cuales se podrán presentar las observaciones que se consideren pertinentes.
Acuerdo de ampliación de plazos. Es un documento oficial emitido por la autoridad competente en un procedimiento administrativo, mediante el cual se notifica a las personas involucradas en dicho procedimiento que los plazos legalmente establecidos para resolverlo han sido extendidos. Esto se hace siempre y cuando no se afecten los derechos de terceros y las circunstancias del procedimiento lo justifiquen.
La administración pública puede conceder esta ampliación de plazos por iniciativa propia o a solicitud de los interesados. Existen dos tipos de ampliación:
1. Ampliación de hasta la mitad del plazo original.
- Puede ser otorgada por la administración de oficio o a petición del interesado.
- No debe perjudicar los derechos de terceros.
2. Ampliación hasta el mismo plazo inicialmente establecido.
- La administración decide concederla de oficio en casos donde el volumen de solicitudes presentadas por los interesados en un procedimiento impida cumplir con los plazos previstos originalmente.
En resumen, un acuerdo de ampliación de plazos es una herramienta que permite a la administración pública extender los tiempos de resolución de un procedimiento administrativo cuando las circunstancias lo justifican, siempre respetando los derechos de los involucrados.
Acuerdo de tramitación de urgencia. Es un documento en el que la autoridad competente en un procedimiento administrativo decide, ya sea por iniciativa propia o a petición de los interesados, reducir a la mitad los plazos legalmente establecidos para resolver dicho procedimiento.
Acreditación de la notificación. Es un documento que deja constancia de que se ha realizado la notificación a los interesados en un procedimiento administrativo sobre un determinado acto o actos.
En este documento se registran aspectos como:
- El medio utilizado para hacer la notificación: fax, correo postal, mensajería, etc.
- Las circunstancias en que se llevó a cabo o no la notificación: si se notificó al interesado o a su representante, si fue rechazada la notificación, si se desconoce el lugar de notificación, etc.
En resumen, la acreditación de notificación es un registro oficial que certifica que se ha comunicado debidamente a los involucrados en un procedimiento administrativo sobre los actos que les conciernen, detallando cómo y en qué condiciones se realizó dicha comunicación.
- DOCUMENTOS DE TERMINACIÓN.
Resolución de caducidad por paralización del procedimiento imputable al interesado. Es una decisión tomada por la autoridad administrativa competente en procedimientos que han sido iniciados a petición del interesado. Esta resolución se emite cuando, debido a acciones atribuibles al interesado, el procedimiento se ha detenido por un período más largo de lo permitido por la ley, lo que conlleva al archivo del expediente y a su notificación al interesado.
Resolución de caducidad de procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Es una decisión tomada por la autoridad administrativa competente en procedimientos que han sido iniciados de oficio y que, dentro del plazo máximo establecido para resolver y notificar, no han recibido una resolución expresa. Esta resolución solo se aplica a procedimientos iniciados de oficio que puedan resultar en consecuencias desfavorables o perjudiciales para los interesados.
Resolución tipo. Es un documento oficial emitido por la autoridad competente que finaliza un procedimiento administrativo al tomar decisiones sobre todas las cuestiones planteadas en él.
Resolución de inadmisión. Es un documento que contiene la decisión de la autoridad competente de no admitir a trámite una solicitud de reconocimiento de derechos que no están contemplados en el ordenamiento jurídico o carecen evidentemente de fundamento.
Certificación de acto producido por silencio administrativo. Es un documento emitido por la Administración a solicitud del interesado cuando no se ha emitido una resolución expresa en un procedimiento dentro del plazo legalmente establecido. Esta certificación tiene la misma validez que si se hubiera emitido una resolución expresa.
Acuerdo de suspensión de la ejecución de un acto. Es una decisión tomada por la autoridad administrativa competente, ya sea por iniciativa propia o a petición del interesado, en procedimientos donde la ejecución de la resolución podría causar daños irreparables o difíciles de reparar. Para ello, se pueden adoptar las medidas cautelares necesarias para proteger el interés público y garantizar la efectividad de la resolución.
- DOCUMENTOS DE LOS CIUDADANOS.
Los documentos de los ciudadanos son todos los escritos enviados a la Administración por parte de un ciudadano, ya sea dentro o fuera de un procedimiento administrativo, independientemente de si cumplen o no con las normas administrativas. Incluso si tienen defectos en su forma o contenido, la Administración debe aceptarlos, aunque puede requerir al ciudadano que los corrija.
La clasificación principal de estos documentos incluye:
- Solicitudes
- Denuncias
- Alegaciones
- Recursos
- Peticiones
- Reclamaciones
Además, se pueden clasificar según las fases del procedimiento administrativo:
- Fase de preiniciación: solicitudes y denuncias.
- Fases de iniciación, instrucción y terminación: alegaciones.
- Fase postprocedimental: recursos administrativos.
En cuanto a su redacción, la Ley 39/2015 establece requisitos formales obligatorios para las solicitudes y recursos, como la identificación del emisor y destinatario con nombre, apellidos y documento de identidad cuando sea necesario. En otros casos, se deben respetar aspectos formales y generales, como la identificación de los lugares y medios de notificación preferentes sin necesidad de fórmulas especiales de tratamiento.
SOLICITUDES. Son documentos presentados por los ciudadanos que dan inicio a un procedimiento administrativo. Deben contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y su representante, si lo tiene.
b) Medio electrónico o lugar físico donde desea recibir notificaciones. Opcionalmente, pueden aportar correo electrónico y/o dispositivo para que les avisen del envío de la notificación.
c) Hechos, razones y petición clara de la solicitud.
d) Lugar, fecha y firma del solicitante o acreditación de su voluntad.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, con su código de identificación.
Las oficinas de asistencia en registros deben facilitar el código de identificación si el interesado lo desconoce. Las Administraciones deben mantener actualizada una lista de códigos vigentes en su sede electrónica.
Cuando varias personas tengan pretensiones idénticas o similares, pueden presentar una única solicitud, salvo excepciones. Los interesados pueden exigir un recibo con fecha y hora de presentación.
Las Administraciones deben ofrecer modelos y sistemas de presentación masiva de solicitudes de uso voluntario, disponibles en sedes electrónicas y oficinas de asistencia en registros. Los solicitantes pueden acompañar elementos para precisar o completar los datos del modelo, que deben ser admitidos.
Los sistemas normalizados pueden incluir comprobaciones automáticas de la información aportada y ofrecer el formulario cumplimentado para que el interesado lo verifique, modifique o complete.
Cuando la Administración establezca expresamente modelos específicos de solicitud para un procedimiento concreto, su uso será obligatorio para los interesados.
DENUNCIAS. Una denuncia es cuando una persona informa a un órgano administrativo sobre un hecho que podría justificar el inicio de un procedimiento administrativo, ya sea por obligación legal o no.
Las denuncias deben incluir la identidad de quien las presenta, los hechos que se comunican a la Administración, la fecha de los hechos si podrían ser una infracción administrativa, y la identificación de los posibles responsables.
Si la denuncia menciona un perjuicio a las Administraciones Públicas, la decisión de iniciar o no el procedimiento debe ser notificada a los denunciantes con una justificación si no se inicia.
Si el denunciante ha participado en la infracción pero aporta pruebas que ayudan a iniciar el procedimiento o probar la infracción, puede ser eximido del pago de multas u otras sanciones, siempre que no se disponga de suficientes pruebas en ese momento y se repare el daño causado.
El órgano competente puede reducir la multa o sanción si el denunciante aporta pruebas valiosas, incluso si no cumple con las condiciones anteriores, siempre que cese en la participación de la infracción y no destruya pruebas relacionadas con la denuncia.
Es importante destacar que presentar una denuncia no otorga automáticamente la condición de interesado en el procedimiento.
ALEGACIONES. Las alegaciones son documentos administrativos presentados por los interesados en un procedimiento, en los que aportan datos o valoraciones fácticas o jurídicas para que sean consideradas por los órganos responsables del procedimiento. Pueden acompañarse de otros documentos que también deben ser admitidos por el órgano receptor y tenidos en cuenta por el órgano gestor.
Existen dos tipos de alegaciones:
- Escritos ordinarios de alegaciones: Se presentan en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, sin restricciones en cuanto a su contenido ni al momento de presentación.
- Escritos de alegaciones en el trámite de audiencia: Se limitan al momento procedimental del trámite de audiencia, pero no tienen requisitos formales específicos.
En resumen, las alegaciones permiten a los interesados aportar información y argumentos fácticos y jurídicos para que sean considerados en el procedimiento administrativo, ya sea en cualquier momento previo al trámite de audiencia o específicamente durante dicho trámite.
RECURSOS. Los recursos administrativos son documentos presentados por los ciudadanos para impugnar un acto administrativo que afecta sus derechos o intereses legítimos, solicitando su anulación debido a algún defecto que lo hace nulo o anulable. Al interponer un recurso, se debe incluir:
a) Nombre y apellidos del recurrente, junto con su identificación personal.
b) El acto impugnado y la razón de la impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, si es necesario, del lugar para notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, con su código de identificación.
e) Cualquier otra información requerida por disposiciones específicas.
Si el recurso no está correctamente calificado por el recurrente, esto no impedirá su tramitación siempre que se pueda determinar su verdadera naturaleza. Los errores o defectos que puedan hacer anulable un acto no pueden ser alegados por quienes los hayan causado.
PETICIONES. Las peticiones se realizan en ejercicio del derecho fundamental de petición que la Constitución reconoce a los ciudadanos en su artículo 29.
RECLAMACIONES. Las reclamaciones son documentos que los ciudadanos pueden presentar independientemente de que haya un procedimiento administrativo en curso. Se trata de quejas o denuncias presentadas por cualquier persona natural o jurídica que, en sus relaciones con la Administración, considere que ha sido objeto de:
A diferencia de las denuncias, que buscan iniciar un procedimiento, las reclamaciones se presentan al margen de un procedimiento y constituyen una queja sobre el servicio recibido o la atención brindada por la Administración.
- Desatención
- Tardanza
- Cualquier otra anomalía derivada de un supuesto mal funcionamiento de los servicios administrativos
