1. La administración pública: principios de actuación y organización.
La Administración Pública forma parte del Poder Ejecutivo junto con el Gobierno.
Los artículos 103 a 106 de la Constitución Española (CE) se refieren específicamente a la Administración Pública, y estos han sido desarrollados ampliamente por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
El artículo 103 de la CE define la Administración Pública de manera general, estableciendo que:
1. La Administración Pública debe servir con imparcialidad a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, siempre en plena conformidad con la ley y el Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, organizados y coordinados conforme a lo establecido por la ley.
3. La ley determinará el Estatuto de los Funcionarios Públicos, el acceso a la Función Pública basado en los principios de mérito y capacidad, las particularidades del derecho a la sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el desempeño de sus funciones.
En cuanto a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el artículo 104 CE indica que, bajo la autoridad del Gobierno, tienen la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, así como garantizar la seguridad ciudadana. Una ley orgánica definirá las funciones, los principios básicos de actuación y los Estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (esta ley es la 2/1986, de 13 de marzo, que ha sido modificada en varias ocasiones).
Por su parte, el artículo 105 CE dispone que la ley debe regular:
a) La participación de los ciudadanos, ya sea directa o a través de organizaciones y asociaciones legalmente reconocidas, en el proceso de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, excepto en casos que comprometan la seguridad y defensa del Estado, la investigación de delitos o la intimidad de las personas.
c) El procedimiento mediante el cual deben adoptarse los actos administrativos, garantizando, cuando sea necesario, la audiencia del interesado.
Respecto a la responsabilidad de la Administración, el artículo 106, apartado 2, establece que los particulares, en los términos fijados por la ley, tienen derecho a ser indemnizados por cualquier daño que sufran en sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que dicho daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
El apartado 1 del mismo artículo señala que los Tribunales supervisan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el cumplimiento de los fines que justifican dicha actuación.
Finalmente, el artículo 107 CE establece al Consejo de Estado como el órgano consultivo supremo del Gobierno.
El artículo 103.1 de la Constitución Española establece los principios generales que deben guiar la actuación de la Administración Pública, indicando que “la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, siempre sometida plenamente a la ley y al Derecho”.
Este artículo subraya que el objetivo central de toda actuación administrativa es el interés público, cuya vulneración podría dar lugar a un recurso por desviación de poder. Además, se insiste en el respeto absoluto al principio de legalidad, un pilar fundamental del Estado de Derecho que se establece en el artículo 1.1 de la Constitución Española, que define a España como un Estado de Derecho. Este principio también se recoge en los artículos 9.1 (“los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”) y 9.3 de la CE (“la Constitución garantiza el principio de legalidad…”).
Además de estos principios, la Constitución menciona otros como el principio de autonomía, que se aplica a las Comunidades Autónomas y la Administración Local (artículos 137, 140 y 141), el principio de suficiencia financiera, que está íntimamente relacionado con la autonomía y es fundamental para su existencia, aplicándose tanto a las Entidades Locales (artículo 142) como a las Comunidades Autónomas (artículo 156), el respeto a los derechos y libertades fundamentales, y los principios rectores de la política social y económica (artículo 53), entre otros.
Por otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en su artículo 3, reproduce con algunas variaciones lo dispuesto en el artículo 103.1 de la CE, estableciendo que:
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad a los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, sometiéndose plenamente a la Constitución, a la ley y al Derecho (este apartado reproduce lo dispuesto en el artículo 103.1 de la CE, añadiendo la referencia al sometimiento a la Constitución).
Las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios (según lo establecido en los artículos 13 a 28 de la LPACAP):
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia en la actuación administrativa (según lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y su normativa de desarrollo).
d) Racionalización y agilidad en los procedimientos administrativos y en las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad en la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos, control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas (según lo dispuesto en los artículos 140 a 158 de esta ley).
2. Las Administraciones Públicas se comunicarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculadas o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizando la protección de los datos de carácter personal, y facilitando preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados (teniendo en cuenta específicamente los artículos 155 a 158 de esta ley).
3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos establecidos por las leyes y el resto del ordenamiento jurídico (es decir, la Administración Pública, como parte del Poder Ejecutivo, actúa bajo la dirección de los órganos de gobierno del mismo, ya sean estatales, autonómicos o locales).
4. Cada una de las Administraciones Públicas mencionadas en el artículo 2 actúa con personalidad jurídica única para cumplir sus fines.
El artículo 4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece lo siguiente:
1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus competencias, impongan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos, o que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deben aplicar el principio de proporcionalidad. Esto significa que deben optar por la medida menos restrictiva posible, justificando su necesidad para la protección del interés público y asegurando que es adecuada para alcanzar los objetivos deseados, sin que se generen diferencias de trato discriminatorias. Además, deben evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.
2. Las Administraciones Públicas tienen la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación aplicable. Para ello, dentro de sus competencias y respetando los límites establecidos por la legislación de protección de datos personales, pueden llevar a cabo comprobaciones, verificaciones, investigaciones e inspecciones sobre los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y otras circunstancias necesarias.
Por otro lado, el artículo 51 de la Ley Orgánica 3/2007 establece unos criterios de actuación para las Administraciones Públicas, indicando que, en el ámbito de sus competencias y en aplicación del principio de igualdad entre mujeres y hombres, deben:
a) Eliminar los obstáculos que perpetúen cualquier tipo de discriminación, con el objetivo de ofrecer condiciones de igualdad efectiva entre mujeres y hombres en el acceso al empleo público y en el desarrollo de la carrera profesional.
b) Facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, sin que esto perjudique la promoción profesional.
c) Fomentar la formación en igualdad, tanto en el acceso al empleo público como a lo largo de la carrera profesional.
d) Promover una presencia equilibrada de mujeres y hombres en los órganos de selección y valoración.
e) Implementar medidas efectivas para proteger frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo.
f) Adoptar medidas efectivas para eliminar cualquier discriminación salarial, ya sea directa o indirecta, por razón de sexo.
g) Evaluar periódicamente la efectividad del principio de igualdad en sus respectivos ámbitos de actuación.
Con estas bases establecidas, se procede a desarrollar los principios que guían la actuación administrativa, tal como se recogen en el artículo 103.1 de la Constitución Española y en el artículo 3.1 de la LRJSP.
La eficacia es un principio fundamental que se debe exigir a la Administración Pública, incluso más que a cualquier otra organización, ya sea pública o privada. Esto se debe a que, sin una gestión eficaz de los intereses que tiene a su cargo, el objetivo de servir de manera objetiva a los intereses generales, tal como establece el artículo 103.1 de la Constitución, no se cumpliría.
En este sentido, el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), señala que las Administraciones Públicas deben guiarse en su actuación y relaciones por criterios como el servicio efectivo a los ciudadanos, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos y la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos.
De estos mandatos se derivan varios principios, entre los cuales se destacan:
a) Los principios que rigen las relaciones administrativas, tal como se establecen en el artículo 140 de la LRJSP, donde se indica que:
- Las diferentes Administraciones Públicas deben actuar y relacionarse con otras Administraciones, entidades u organismos vinculados o dependientes de ellas según los siguientes principios:
a) Lealtad institucional.
b) Respeto al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la normativa del régimen local.
c) Colaboración, entendida como la obligación de actuar conjuntamente con otras Administraciones Públicas para alcanzar objetivos comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en el ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos para llevar a cabo una acción conjunta.
e) Coordinación, mediante la cual una Administración Pública, especialmente la Administración General del Estado, debe garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas implicadas en una misma materia, con el fin de lograr un resultado común, tal como lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, a menos que esto no sea posible o se justifique en términos de un mejor aprovechamiento.
g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos.
h) Garantía de igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.
i) Solidaridad interterritorial, conforme a lo establecido en la Constitución.
- Cuando no esté previsto en este Título, las relaciones entre la Administración General del Estado o las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local se regirán por la legislación básica en materia de régimen local.
b) La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en su artículo 11.1, permite que la ejecución de actividades de carácter material o técnico, que son competencia de órganos administrativos o Entidades de Derecho Público, pueda ser delegada a otros órganos o Entidades de Derecho Público, ya sean de la misma o de distinta Administración, siempre y cuando estas actividades se encuentren dentro de sus competencias. Esta delegación, conocida como encomienda de gestión, puede justificarse por razones de eficacia o porque no se disponen de los medios técnicos adecuados para llevarla a cabo.
c) Las Administraciones Públicas tienen la obligación de emitir una resolución expresa en todos los procedimientos administrativos y de notificar dicha resolución, independientemente de cómo se haya iniciado el procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
d) La incorporación de medios técnicos en la administración está regulada en los artículos 12 a 14 de la LPACAP. El artículo 12.1 establece que las Administraciones Públicas deben garantizar que los ciudadanos puedan interactuar con ellas a través de medios electrónicos. Para ello, deben poner a disposición los canales de acceso necesarios, así como los sistemas y aplicaciones pertinentes, siempre teniendo en cuenta las limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, especialmente en lo que respecta a la protección de datos personales y la garantía de los derechos digitales, tal como se establece en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre.
En este marco, el artículo 147 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL), aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, establece que la tramitación administrativa local debe llevarse a cabo mediante procedimientos que promuevan la economía, eficacia y coordinación, incentivando el funcionamiento eficiente de las Entidades Locales. Siempre que sea posible, se deben mecanizar o informatizar los trabajos administrativos, y evitar cualquier demora innecesaria en la tramitación de expedientes debido a procedimientos burocráticos, limitando estos a los estrictamente necesarios.
En resumen, es esencial evitar una Administración anclada en esquemas obsoletos, donde la burocracia prevalece sobre la eficiencia y la atención a las legítimas demandas de los ciudadanos. Por ello, se subraya la importancia de adoptar nuevas tecnologías, que son imprescindibles en cualquier organización moderna. Ejemplos de este enfoque incluyen la Recomendación 90/246/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas, de 28 de mayo de 1990, que promueve la simplificación administrativa en todos los Estados miembros.
Además, la LPACAP establece una serie de medidas para sancionar a las Autoridades y al Personal de las Administraciones Públicas cuya actuación comprometa la eficacia administrativa. Entre estas medidas se encuentran:
- El artículo 13.f), que reconoce a las personas el derecho a exigir responsabilidades a las Administraciones Públicas y a sus autoridades cuando sea legalmente procedente.
- El artículo 20, que establece que los responsables de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas, encargados de la resolución o despacho de asuntos, son directamente responsables de su tramitación y deben tomar medidas para eliminar obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos.
- El artículo 21.6, que establece la responsabilidad de los anteriores en cuanto a la obligación de emitir una resolución expresa dentro de los plazos establecidos.
- Los artículos 71 y 72, que imponen la obligación de celeridad en la tramitación de los procedimientos.
Jerarquía
Introducción
El principio de jerarquía, que es un elemento tradicional en la estructura de las organizaciones administrativas, se aplica actualmente tanto en la Administración General del Estado como en las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, este principio no se manifiesta de la misma forma en la Administración Local, donde no existen relaciones de dependencia jerárquica entre los diferentes órganos que componen las Entidades Locales, aunque sí se observa internamente en su organización puramente administrativa.
En cuanto a la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, los artículos 3.1 y 6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establecen que las Administraciones Públicas actúan de acuerdo con el principio de jerarquía, y que cada una de ellas lo hace con personalidad jurídica única para cumplir sus fines.
De manera similar, diversas leyes autonómicas reflejan este principio en lo que respecta a sus propias administraciones.
Concepto
ENTRENA CUESTA define la jerarquía como “una estructuración especial que se establece entre los distintos órganos de una misma área de la Administración, todos ellos dotados de competencias propias, organizados de manera escalonada, de modo que los órganos superiores pueden dirigir y supervisar la actuación de los órganos inferiores, resolviendo, si es necesario, los conflictos entre ellos para asegurar la unidad de acción de todos.”
Potestades y prerrogativas derivadas de la jerarquía
De acuerdo con la definición anterior y según el marco jurídico vigente, se entiende que el órgano superior tiene la capacidad de controlar y dirigir la actuación del órgano inferior, ejerciendo las siguientes potestades y prerrogativas:
a) Dirigir las actividades de los órganos que dependen jerárquicamente mediante la emisión de instrucciones y órdenes de servicio (artículo 6.1 de la LRJSP).
Estas instrucciones y órdenes de servicio son normas internas de cumplimiento obligatorio para los subordinados, y el no acatarlas puede llevar a sanciones disciplinarias. Para que estas instrucciones se implementen, basta con comunicarlas a los subordinados sin necesidad de publicación oficial, salvo que alguna disposición especial lo requiera o se considere conveniente debido a los destinatarios o a los efectos que puedan tener. En esos casos, se publicarán en el boletín oficial correspondiente, sin perjuicio de su difusión según lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículo 6.1 de la LRJSP). El incumplimiento de estas órdenes, según lo establecido en el artículo 6.2 de la LRJSP, no invalida por sí solo los actos dictados por los órganos administrativos, aunque sí puede conllevar responsabilidades disciplinarias.
b) Supervisar e inspeccionar la actuación de los órganos inferiores es una función reconocida, por ejemplo, en los artículos 63 y 66 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), respecto a los Subsecretarios y Directores Generales. Esta competencia también puede ser extendida a todos los órganos superiores de esta y otras Administraciones Públicas.
c) Ejercer la potestad disciplinaria, o solicitar su ejercicio, en relación con los funcionarios subordinados que cometan alguna falta según la legislación de Funcionarios Públicos. Esto se encuentra especialmente regulado en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y, en la medida en que no se oponga a esta normativa, en el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, que aprobó el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado, aplicable de manera supletoria a los funcionarios de las demás Administraciones Públicas.
d) Resolver los conflictos de atribuciones, tanto positivos como negativos, entre órganos inferiores.
El conflicto positivo ocurre cuando dos o más órganos se consideran competentes para resolver una cuestión, mientras que el conflicto negativo se da cuando ninguno de ellos se considera competente, lo que en términos administrativos suele denominarse como “el peloteo administrativo del expediente”.
e) Delegar, siempre que la ley lo permita y no lo prohíba expresamente, el ejercicio de competencias en otros órganos de la misma Administración, incluso si no están jerárquicamente subordinados, o en organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquellos. Esto significa que pueden transferir la ejecución de ciertas competencias, aunque no la titularidad de estas, manteniéndose la titularidad en el órgano superior (artículo 9.1 de la LRJSP). Asimismo, el órgano superior puede revocar estas delegaciones en cualquier momento.
Según los artículos 9.3 y 9.4 de la LRJSP, tanto la delegación de competencias como su revocación deben publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, dependiendo de la Administración a la que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia. Además, las resoluciones administrativas adoptadas por delegación deben indicar explícitamente esta circunstancia, considerándose que han sido dictadas por el órgano delegante.
Por otro lado, salvo que una ley lo autorice expresamente, no se pueden delegar competencias que ya hayan sido delegadas. Sin embargo, el hecho de que un procedimiento requiera la emisión de un dictamen o informe como trámite preceptivo no impide que se pueda delegar la competencia para resolver dicho procedimiento, salvo que ya se haya emitido el dictamen o informe preceptivo en ese procedimiento (artículo 9.5 de la LRJSP).
Un caso específico de delegación es la denominada delegación de firma, mencionada en el artículo 12 de la LRJSP. Este artículo establece que los titulares de los órganos administrativos, en materias de su competencia que ostenten por atribución directa o por delegación, pueden delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que dependan de ellos, dentro de los límites establecidos en el artículo 9. La delegación de firma no altera la competencia del órgano delegante, y no es necesario que se publique para que sea válida. En los actos y resoluciones firmados por delegación se debe indicar esta circunstancia y mencionar la autoridad de procedencia.
f) Avocar, es decir, asumir directamente, el ejercicio de competencias que normalmente corresponderían a los órganos inferiores. Según el artículo 10 de la LRJSP, los órganos superiores pueden avocar para sí la resolución de uno o varios asuntos que normalmente corresponderían a sus órganos administrativos dependientes, ya sea de manera ordinaria o por delegación, siempre que existan circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales que lo hagan conveniente. En casos donde la competencia ha sido delegada en órganos que no dependen jerárquicamente, la avocación solo puede ser realizada por el órgano que delegó la competencia. La avocación debe formalizarse mediante un acuerdo motivado, que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiera, antes o al mismo tiempo que se dicte la resolución final. No se permite recurrir directamente contra el acuerdo de avocación, aunque puede ser impugnado como parte del recurso que se interponga contra la resolución final del procedimiento.
g) Sustituir al órgano inferior en el ejercicio de sus funciones, especialmente cuando este actúe con una negligencia manifiesta que cause un perjuicio al interés público, o cuando no disponga de los medios técnicos, económicos o de otro tipo necesarios para ejercer sus funciones.
Un ejemplo de sustitución, aunque en un nivel diferente al que nos hemos estado refiriendo, se encuentra en los artículos 60 y 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), donde se prevé la intervención del Estado y las Comunidades Autónomas respecto a las Entidades Locales.
h) Resolver los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones y actos de los órganos inferiores, según lo establecido en los artículos 121 y siguientes de la LPACAP. Además, el órgano superior puede iniciar el procedimiento para la anulación de oficio de los actos de los órganos inferiores, siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 106 a 110 de la LPACAP.
Descentralización
Introducción
La descentralización implica la transferencia de la titularidad de competencias de una Administración a otra o a entidades que pertenecen a la misma Administración pero que tienen personalidad jurídica propia. A diferencia de la delegación, en la descentralización se transfiere la titularidad completa de la competencia al ente descentralizado, que desde ese momento puede ejercerla como propia, sin posibilidad de que sus decisiones sean fiscalizadas a través de recursos por parte del ente que realizó la descentralización. En cambio, en la delegación, solo se transfiere el ejercicio de la competencia, mientras que la titularidad de la misma permanece con el ente delegante.
Clases
La doctrina científica ha distinguido entre las siguientes formas de descentralización:
a) Descentralización territorial: Se produce cuando la transferencia de competencias se realiza a favor de Entes territoriales, como las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. Esta transferencia puede ser llevada a cabo por el Estado hacia las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, o por las Comunidades Autónomas hacia las Entidades Locales. En este sentido, el artículo 150.2 de la Constitución Española permite al Estado “transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante una ley orgánica, competencias en materias de titularidad estatal que, por su naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación.”
b) Descentralización funcional o institucional: Se lleva a cabo a favor de Entes de carácter institucional, que son dotados de personalidad jurídica y creados por la misma Administración que descentraliza las competencias. Un ejemplo de esto en el ámbito local es cuando una Entidad Local transfiere competencias a un Organismo Autónomo creado por ella misma, con el objetivo de agilizar o aumentar la eficacia en la gestión de dichas competencias.
Desconcentración
La desconcentración implica un traspaso de competencias similar al que se realiza en la descentralización, pero en este caso, la transferencia se efectúa de un órgano de una Administración a otro órgano de la misma Administración que no posee personalidad jurídica propia.
Un ejemplo de desconcentración sería la transferencia de competencias de un Ministro o Consejero de una Comunidad Autónoma a un Director General o a un Director o Delegado Provincial del Ministerio o de la Consejería correspondiente.
En el ámbito local, el artículo 24 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, permite a los Municipios, con el objetivo de facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar su gestión, establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada. Estos órganos tienen la organización, funciones y competencias que cada Ayuntamiento les asigne, atendiendo a las características de la población dentro del municipio, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio. En cuanto a los municipios de gran población regulados en el Título X de la LRL, el artículo 128 de la misma ley, incorporado por la Ley 57/2003, establece la obligación de “crear distritos como divisiones territoriales propias, dotados de órganos de gestión desconcentrada para promover y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y mejorar su administración, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio”.
Coordinación
La unidad de acción de la Administración no siempre se consigue únicamente mediante una estructura jerárquica. En ciertos casos, cuando se trata de asuntos de interés general, existe una interacción administrativa entre diferentes sectores de la Administración que tienen competencia en el mismo tema. Esto requiere la creación de órganos que coordinen las actuaciones de estos sectores, uniendo esfuerzos y recursos para alcanzar el objetivo principal: la eficacia.
Este principio de coordinación se aborda en los artículos 140 a 154 y 47 a 53 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que regulan la Conferencia de Presidentes, las Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación como las Comisiones Sectoriales, los Grupos de Trabajo, las Comisiones Bilaterales de Cooperación y las Comisiones Territoriales de Coordinación. Además, se mencionan los convenios entre las Administraciones, definidos en el artículo 47 de la LRJSP como acuerdos con efectos jurídicos que pueden ser adoptados por las Administraciones Públicas, organismos públicos, entidades de derecho público vinculadas o dependientes, o universidades públicas, ya sea entre sí o con entidades de derecho privado, con el fin de alcanzar un objetivo común.
En cuanto a los requisitos de validez y eficacia de estos convenios, así como los trámites obligatorios para su suscripción y sus efectos, están regulados en los artículos 48 y 50 de la LRJSP. Estos artículos fueron modificados por el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, que introduce medidas urgentes para modernizar la Administración Pública y facilitar la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
El artículo 48 de la LRJSP establece que las Administraciones Públicas, sus organismos públicos, entidades de derecho público vinculadas o dependientes, y las universidades públicas, dentro de sus competencias, pueden suscribir convenios con entidades de derecho público y privado. Sin embargo, estos convenios no pueden implicar la cesión de la titularidad de las competencias.
Dentro del ámbito de la Administración General del Estado, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, los titulares de los Departamentos Ministeriales, así como los Presidentes o Directores de dichas entidades y organismos, están autorizados para celebrar convenios.
La firma de convenios debe mejorar la eficiencia en la gestión pública, permitir el uso conjunto de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La gestión, justificación y otras actuaciones relacionadas con los gastos derivados de convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración Pública, o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes que los suscriban, así como con los fondos comprometidos en virtud de dichos convenios, deben ajustarse a lo establecido en la legislación presupuestaria.
Los convenios que incluyan compromisos financieros deben ser financieramente sostenibles, y las partes firmantes deben tener la capacidad para financiar estos compromisos durante la vigencia del convenio.
Las aportaciones financieras comprometidas por los firmantes no pueden superar los gastos derivados de la ejecución del convenio.
Si el convenio implica la concesión de una subvención, deberá cumplir con lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en la normativa autonómica de desarrollo aplicable.
Asimismo, cuando un convenio tenga como objetivo la delegación de competencias en una Entidad Local, deberá cumplir con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Los convenios se consideran formalizados una vez que las partes han expresado su consentimiento.
Los convenios firmados por la Administración General del Estado, o por alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes, serán efectivos una vez que se inscriban, en un plazo de 5 días hábiles desde su formalización, en el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, mencionado en la disposición adicional séptima. Además, deberán ser publicados en el plazo de 10 días hábiles desde su formalización en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de que también puedan publicarse de manera opcional en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia correspondiente a la otra administración firmante.
Estas normas no se aplican a las encomiendas de gestión ni a los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos.
En nuestro ordenamiento jurídico, a todos los niveles, existen órganos que tienen entre sus funciones la de coordinar a otros. Por ejemplo:
a) Según el artículo 98.2 de la Constitución Española, “el Presidente del Gobierno dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión.” Esto mismo se aplica a los Presidentes de las Comunidades Autónomas.
b) Las Comisiones Delegadas del Gobierno o del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas se crean, entre otros propósitos, para coordinar la acción de los Ministerios o Consejerías implicados en los sectores de la actividad administrativa a los que se refieren.
c) Funciones similares se asignan a los Delegados del Gobierno de la Nación en las Comunidades Autónomas y a los Subdelegados del Gobierno en las provincias, en relación con la Administración estatal en sus respectivos territorios.
d) En cuanto a la Administración Local, su legislación específica también otorga potestades de coordinación a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas.
En resumen, para unificar las actividades de diferentes órganos cuando afectan a objetivos comunes, se crean órganos, colegiados o no, a los que se asignan funciones de coordinación, respetando la autonomía política o funcional de los sujetos coordinados.
Buena fe y confianza legítima
Como se mencionó anteriormente, el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), después de recoger los principios establecidos en el artículo 103.1 de la Constitución Española, agrega que las Administraciones Públicas deben también respetar en su actuación y relaciones los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
Estos principios de buena fe y confianza legítima se derivan del principio de seguridad jurídica. Al respecto, como se señaló explícitamente, “en el Título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, que se derivan del principio de seguridad jurídica. Por un lado, el principio de buena fe, que ha sido aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de ser incorporado en el Título preliminar del Código Civil. Por otro lado, el principio de confianza legítima, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también reconocido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, que garantiza que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser modificada arbitrariamente.”
En particular, en una sentencia del 17 de febrero de 1999, el Tribunal Supremo indicó que la jurisprudencia ha sostenido la necesidad de respetar el principio de seguridad jurídica, que está respaldado por la buena fe del administrado y la confianza legítima o la fundada expectativa creada en el ciudadano por la Administración mediante actos externos y concretos que demuestren una manifestación de voluntad de la misma, llevando al ciudadano a adoptar una determinada conducta.
El principio de buena fe, en este contexto, es una manifestación del Principio General del Derecho recogido en el artículo 7.1 del Código Civil, que establece que “los derechos deben ejercerse conforme a las exigencias de la buena fe.” Este principio exige un comportamiento leal en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por parte de los sujetos en la relación jurídico-administrativa, como ha señalado SÁNCHEZ MORÓN. Informa toda la actuación administrativa y prohíbe actuar en contradicción con los propios actos; además, como indica este autor, está vinculado a la prohibición del abuso de derecho.
En relación a este principio, el Tribunal Supremo, en sentencias de 17 de diciembre de 1998 y 23 de septiembre de 2003, entre otras, ha reiterado la doctrina del Tribunal Constitucional en sentencias de 21 de abril y 24 de octubre de 1998. Señala que el principio de buena fe protege la confianza que razonablemente se haya podido depositar en el comportamiento de otra parte e impone el deber de coherencia en la conducta. Esto implica la necesidad de que, de cara al futuro, se mantenga la conducta que los actos anteriores permitían prever, y se acepten las consecuencias vinculantes que se derivan de los propios actos. Actuar en contradicción con estos actos (venire contra factum proprium) supone una violación de la confianza legítima de las partes. Por lo tanto, un acto administrativo que infrinja este principio incurre en una clara ilegalidad. En términos similares, y reflejando la modificación introducida por la Ley 4/1999, se pronunció otra sentencia del Tribunal Supremo del 15 de enero de 1999.
El principio de confianza legítima, estrechamente vinculado con el principio de buena fe y también derivado del de seguridad jurídica, tiene su origen en la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y fue rápidamente aceptado por nuestra jurisprudencia. Un ejemplo de su aplicación se observa en el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración, donde puede beneficiar al infractor al reducir la sanción impuesta cuando la propia Administración, debido a su falta de diligencia en hacer cumplir la legalidad infringida, ha inducido al ciudadano a creer que su conducta no es tan grave como luego se califica en el expediente sancionador, o incluso a pensar que no está incurriendo en un ilícito administrativo. Aunque el infractor no queda exonerado de culpa, no se le puede imponer todo el peso de la ley cuando es la Administración la que, mediante su omisión, ha permitido la situación que luego pretende sancionar con el máximo rigor.
En este contexto, como señaló el Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de febrero de 2004, este principio está relacionado con los principios de seguridad jurídica y buena fe. Establece que la autoridad administrativa no puede adoptar medidas que contradigan la expectativa razonable de estabilidad en sus decisiones, sobre la base de la cual los particulares han tomado ciertas decisiones. Es decir, se requiere coherencia en el ejercicio de las potestades administrativas, para evitar que el ciudadano sufra perjuicios al actuar bajo la convicción de que su conducta o solicitud es coherente con lo que la Administración ha venido realizando o tolerando.
La confianza legítima, como explica SÁNCHEZ MORÓN, protege a los individuos y empresas contra cambios repentinos e imprevisibles en los criterios de la Administración que causen perjuicios, como la frustración de expectativas ligadas a inversiones importantes, especialmente cuando ha sido la propia Administración la que ha avalado o impulsado tales conductas mediante su comportamiento. Por ello, la violación de este principio puede no solo llevar a la anulación del acto administrativo, sino también a la indemnización de los daños y perjuicios causados al ciudadano que ha visto frustradas sus expectativas.
Sin embargo, este principio, al igual que el de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, no puede invocarse para justificar conductas ilegales. No obstante, puede utilizarse para impugnar actos administrativos que lo contradigan, incluso cuando la Administración esté ejerciendo potestades discrecionales. En estos casos, el control de la actividad discrecional se realiza principalmente mediante la aplicación de los Principios Generales del Derecho y, en particular, la contravención del artículo 3.1.e) de la LRJSP.
