1. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: Disposiciones generales. TEMA 3 AUXILIAR – ADMINISTRATIVO – JCCM

1. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: Disposiciones generales.

1.1 Consideraciones generales.

Como señala el Preámbulo de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídi­co del Sector Público (LRJSP, en adelante), a resultas del informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones  Públicas (creada el 26 de octubre de 2012  por el Con­sejo de Ministros), elevado al Consejo de Ministros el 21  de junio  de 2013,  buscando la modernización del sector  público español, se ha hecho necesario  un cambio radical en nuestro sistema administrativo y, por ende, en la actuación de las distintas Administraciones Públicas, que deben ser “eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicios a los ciudadanos y a las empresas”.

Partiendo de estos postulados, que ensamblan con las previsiones de nuestra vigente Constitución, de 27 de diciembre de 1978 (CE, en lo sucesivo), singularmente con el man­dato de su art. 31.2, según el cual «El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía», se ha abordado esta  reforma, cuyo primer  paso ha sido, en aplicación del principio constitucional de seguridad jurídica, simplificar  nuestro ordenamiento jurídico administrativo, derogando algunas  de  las muchas  Leyes que a  lo largo de  los tiempos lo  han  regulado, modificando  sustancialmente  otras y disociando  legislativamente  las regulación ad intra del funcionamiento  interno de cada Administración  y de las relacio­nes entre ellas y ad extra sobre las relaciones de  las Administraciones  Públicas  con  los ciudadanos y empresas.

A este fin obedece, respectivamente, la promulgación de esta LRJSP y de la Ley 39/2015, de 1de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administra­ciones Públicas (LPACAP, en otras citas).

La LRJSP, como indica su Preámbulo, “abarca, por un lado, la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro, el régimen jurídico específico de la Administración General del Estado, donde se incluye tanto la llamada Administración institucional, como la Administración periférica del Estado”. Asimismo, “contiene también la regulación sistemática de las relaciones in­ternas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos”. De esta forma, “queda así sistematizado el ordenamiento de las relaciones ad intra e ínter Administraciones, que se complementa con su normativa presupuestaria, destacando especialmente la Ley Orgá­nica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y las leyes anuales de Presu­puestos Generales del Estado”.

La  LRJSP, entre otras, modifica  sustancialmente  a  la Ley 50/1997,  de 27 de noviem­bre, del Gobierno (LG, en otras llamadas), que sigue vigente como norma reguladora de “la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas”, que “debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública, dirigida por aquel”, e incorpora a su articulado las “materias que, por ser más propias de la organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en este texto legal” (la LRJSP)

Título Preliminar.

La LRJSP, en su Título Preliminar, arts. 1 a 53, inclusive, recoge los principios generales de actuación y de funcionamiento del Sector Púbico, partiendo de los establecidos en el art. 103.1 CE y regula el régimen de los órganos administrativos, los principios de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que se separan de sus especialidades puramente procedimentales residenciadas en distintos artículos de la LPACAP, con una desafortunada dispersión a nuestro juicio, ya que podían haberse recogido dentro de dicha norma en forma más diferenciada y ordenada, al margen de los preceptos dedicados al procedimiento administrativo común.

Continua este Título Preliminar con la regulación del funcionamiento electrónico del Sector Público, asumiendo con las reformas necesarias, la regulación contenida en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (que ha sido derogada por la LPACAP) y del RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la anterior (sustancialmente derogado por la LPACAP también)

Concluye este Título con una minuciosa regulación de los Convenios que celebren las Administraciones Públicas.

Administración General del Estado.

El Título I se dedica a la regulación de la Administración General del Estado y de sus órganos superiores y directivos, dentro de la administración Central de las mismas, representada por los Ministerios; de los órganos territoriales integrantes de la llamada Administración Periférica (las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, los Directores Insulares y los servicios territoriales), y de la Administración en el exterior (esto es, el Servicio Exterior del estado, específicamente regulado por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del servicio Exterior del Estado).

Sector Público Institucional.

El Título 11 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), unifica la dispersión y sucesiva regulación de la llamada Administración Institucional, a la que reforma y, en algunos casos (por ejemplo, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, o la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos), revoca explícitamente.

La LRJSP, en relación con este Sector Público Institucional, incorpora dos disposiciones fundamentales para todas las Administraciones Públicas: la “necesidad de registrar la creación, modificación o desaparición de cualquier entidad que forme parte del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector”. Público Estatal, Autonómico y Local” (“registro que será un requisito esencial para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria”; esto “facilitará la disponibilidad de información exhaustiva, confiable y accesible sobre la cantidad y los tipos de organismos públicos y entidades existentes en cada momento”), y “requiere que todas las Administraciones cuenten con un sistema de supervisión constante de sus entidades dependientes, que incluya la presentación periódica de propuestas de modificación, mantenimiento o eliminación”.

Además, establece en la Administración General del Estado una nueva clasificación del sector público institucional, que abarca a los organismos públicos (englobando a los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales); las autoridades administrativas independientes; las empresas estatales; los consorcios; las fundaciones del sector público, y los fondos sin personalidad jurídica.

Relaciones interadministrativas.

El Título III de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), se enfoca en las interacciones entre las diferentes administraciones públicas, distinguiendo entre aquellas que son de carácter obligatorio, como la coordinación, y las que son de naturaleza. voluntaria, como la cooperación. En el marco de la cooperación, se establece el marco de funcionamiento de la Conferencia de presidentes, se mantienen las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación, y se contempla la posibilidad de crear Comisiones Territoriales de Coordinación.

Este Título culmina con la regulación de las relaciones electrónicas entre las Administraciones Públicas.

1.2. Estructura de la Ley.

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), se estructura en cuatro Títulos, treinta Disposiciones Adicionales, cuatro Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y dieciocho Disposiciones Finales. En concreto, los Títulos abordan los siguientes temas:

a) Título Preliminar: En este Título se establecen las disposiciones generales y los principios que rigen el funcionamiento del sector público.

b) Título I: Administración General del Estado.

c) Título II: Organización y funcionamiento del sector público institucional.

d) Título III: Relaciones interadministrativas.

1.3. Disposiciones Generales: objeto, ámbito de aplicación y principios generales y de intervención de la Administración.

Las “Disposiciones Generales” de una ley, reglamento o normativa, por lo general, se refieren a una sección o parte introductoria que tiene como objetivo establecer el marco general y los principios básicos que regirán la aplicación de la normativa en cuestión. Estas disposiciones suelen abordar los siguientes aspectos:

1. Objeto: Se define el propósito y la finalidad de la normativa en cuestión. Esto proporciona una descripción general de los asuntos que se tratarán y regulados por la ley.
2. Ámbito de aplicación: Establece los límites y la extensión de la normativa. Indica a qué situaciones, entidades, áreas geográficas o contextos específicos se aplica la ley.
3. Principios Generales: Establece los principios fundamentales que deben regir la aplicación de la normativa. Estos principios pueden incluir cuestiones como la igualdad, la legalidad, la transparencia, la eficiencia, entre otras, que guiarán la actuación de la administración y de los ciudadanos afectados por la normativa.
4. Principios de Intervención de la Administración: En el contexto de la administración pública, se establecen los principios que rigen la actuación de las autoridades y funcionarios públicos en la aplicación de la normativa. Esto puede incluir la protección de los derechos fundamentales, la proporcionalidad en la toma de decisiones, la garantía de un procedimiento justo, etc.

Ámbito de aplicación.

El artículo 2 de la Ley 40/2015, sobre el ámbito subjetivo, establece lo siguiente:

1. Esta ley es aplicable al sector público, que incluye:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las entidades que conforman la Administración Local (con referencia a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRL, en otros contextos).

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se compone de:

a) Cualquier organismo público y entidad de derecho público vinculados o dependientes de.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que se someterán a lo establecido en las normativas de esta ley que se refieran específicamente a ellas, en particular a los principios mencionados en el artículo 3, y siempre que ejerzan poderes administrativos.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su legislación específica (en particular, por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, con las modificaciones posteriores) y, en su caso, de manera complementaria, por las disposiciones de esta ley.

3. Se consideran Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que conforman la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público mencionados en la letra a) del apartado 2.

Principios generales.

Los principios generales se especifican en el art. 3, según el cual:

1. Las   Administraciones    Públicas   sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración   y   coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (este apartado trans­cribe lo dispuesto en el art.  103.1 CE, añadiéndole exclusivamente lo relativo al sometimiento a la Constitución).

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios (respecto a lo que deben tenerse en cuenta las normas generales de actuación de las Admi­nistraciones Públicas recogidas en los arts. 13 a 28 de la LPACAP):

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa (so­bre lo que ha de estarse a lo dispuesto por la 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y su normativa de desarrollo).

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad Institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i)  Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas (respecto a lo que debe tenerse en cuenta lo previsto en los arts. 140 a 158, inclusive, de esta Ley).

2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organis­mos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electró­nicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carác­ter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados (al efecto, deben tenerse en cuenta, específicamente, los arts.  155 a 158 de esta Ley).

3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico (es decir, la Administración Pública, que forma parte del Poder Ejecutivo, actúa al dictado de los órganos de gobierno del mismo, estatales, autonómicos y locales).

4. Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumpli­miento de sus fines con personalidad jurídica única.

En cuanto a los principios de buena fe y confianza legítima, como señalaba la expo­sición de motivos de la ya derogada Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la también derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi­nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC en otras referencias), derivan del principio de seguridad jurídica. Al efecto, como señalaba explí­citamente, “en el Título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Ad­ ministraciones públicas, derivados del de seguridad jurídica.  Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones públicas no puede ser alterada arbitrariamente:’

En concreto, en sentencia de 17 de febrero de 1999, el Tribunal Supremo indicó que la jurisprudencia  ha venido manteniendo la necesidad de respetar el principio de seguridad jurídica,  amparado  por la buena fe del administrado  y la confianza  legítima, o fundada esperanza, creada en el ciudadano por la Administración  con actos externos y concretos de los que pueda desprenderse  una manifestación de voluntad de la misma, con la con­ secuencia de inducirle a realizar una determinada conducta.

El principio de buena fe, en este contexto, es un trasunto del Principio General del Derecho recogido en el art. 7, 1.ºdel Código Civil, según el cual «los derechos deberán ejer­citarse conforme a las exigencias de la buena fe». Este principio exige un comportamiento leal en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por los sujetos de la relación jurídico-administrativa, como ha señalado SÁNCHEZ MORÓN, informando toda la actuación administrativa y prohibiendo ir contra los propios actos; asimismo, se vincula, como indica este Autor, a la prohibición del abuso de derecho.

Sobre el mismo, nuestro Tribunal Supremo, en sentencias de 17 de diciembre de 1998 y de 23 de septiembre  de 2003, entre otras, se ha hecho eco de la doctrina  del Tribunal Constitucional en sentencias de 21 de abril y 24 de octubre de 1998, y señala que el prin­cipio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento  ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento, es de­cir, implica la exigencia de un deber de comportamiento  que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes  que se desprenden de los propios actos, constituyendo un su­ puesto de lesión a la confianza legítima de las partes venir contra factor propia  (actuar en contra de sus propios actos). De ahí que el acto administrativo que infrinja este principio incurra en clara ilegalidad. En términos similares y haciéndose eco de la modificación de Ja Ley 4/1999, se pronunció otra sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1999.

El principio de confianza legítima, por su parte, íntimamente relacionado con el anterior y derivado también del de seguridad jurídica,  proviene de la doctrina del Tribunal de Jus­ticia de las Comunidades  Europeas, habiendo sido aceptado tempranamente  por nuestra Jurisprudencia, por ejemplo con motivo del ejercicio por la Administración  de su potestad sancionadora, jugando en beneficio del infractor, en el sentido de provocar una minoración de la sanción a imponer cuando es la propia Administración con su desidia a la hora de velar por la legalidad infringida  (pensemos en el fenómeno  de las parcelaciones ilegales, en las que en escasas ocasiones la Administración competente, esencialmente los Ayuntamientos, han utilizado los medios que la legislación urbanística les ha dado para erradicar este tipo de edificaciones «da demolición de lo ilegalmente construido y ulterior reposición de la realidad física alterada, a costa todo del infractor», en su mayor parte ilegalizables) la que ha llevado al ciudadano al convencimiento de que su conducta infractora carece de la gravedad que lue­go se le indica en la calificación de los hechos en el expediente sancionador que se le sigue o que no incurre en ilícito administrativo. No se le exonera de culpa, pero no se le puede hacer cargar con todo el peso de la Ley cuando es la Administración la que ha venido permitiendo con su conducta omisiva la situación que luego pretende castigar con el máximo rigor.

En este sentido, como señaló nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de febrero de 2004, este principio está relacionado con los principios de seguridad jurídica y de bue­na fe y supone que la autoridad administrativa no puede adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aque­lla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. Se trata, por lo tanto, como ya se apuntó antes, de un deber de coherencia en el ejercicio de las potestades administrativas que impida al ciudadano sufrir cualquier tipo de perjuicio al actuar en el convencimiento de que lo que hace o pide se ajusta a lo que la Administra­ción ha venido realizando o consintiendo.

La confianza legítima, como señala SÁNCHEZ MORÓN, protege a los individuos y las empresas contra cambios bruscos e imprevisibles de criterio de la Administración que produzcan resultados lesivos (por ejemplo, arruinando las expectativas ligadas a inversio­nes cuantiosas), cuando ha sido la propia Administración la que ha avalado o impulsado su conducta mediante su propio comportamiento. De ahí que la infracción de este prin­cipio, aparte de comportar en su caso la anulación de acto administrativo pueda llevar aparejada la indemnización de los daños y perjuicios causados al ciudadano que ha visto frustradas aquellas expectativas.

Este principio, empero, al igual que el de igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley, no puede invocarse para amparar conductas ilegales y, por otra parte, puede invocarse para atacar los actos administrativos que lo contradigan, incluso cuando la Administra­ción ejerza potestades discrecionales a través no ya del control de la actividad discrecio­nal por los Principios Generales del Derecho, sino, fundamentalmente, por la contraven­ción del art. 3.1, e) de esta LRJSP.

Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

Según el artículo 4 de la Ley 40/2015, que se originó a partir del artículo 39 bis de la derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), añadido por la Ley 25/2009, se establecen las siguientes disposiciones:

1. Las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, cuando establezcan que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o requieran el cumplimiento de medidas de requisitos para el desarrollo de una actividad, deben aplicar el principio de proporcionalidad. Deben seleccionar la medida menos restrictiva y justificar su necesidad para la protección del interés público, así como demostrar que es adecuada para alcanzar las multas perseguidas. Además, se prohíbe la discriminación, en cualquier caso. Las Administraciones Públicas también deben llevar a cabo una evaluación periódica de los efectos y resultados obtenidos.
2. Las Administraciones Públicas deben garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación aplicable. Para ello, dentro de sus competencias y respetando las restricciones establecidas en las leyes de protección de datos personales, pueden llevarse a cabo la comprobación, verificación, investigación e inspección de hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y cualquier otra circunstancia necesaria.