1. Las Cortes Generales.
1.1 Introducción.
El Título III de la Constitución Española se dedica a la regulación de las Cortes Generales, siendo éstas el Congreso de los Diputados y el Senado. A su vez, el Título III se divide en tres capítulos, de los cuales sólo será materia de estudio el primero de ellos, dedicado a las Cámaras.
Antes de adentrarnos en el mismo, conviene hacer una serie de matizaciones:
La Constitución ha querido dejar claro desde el primer momento (Preámbulo y art. 1.2) que la soberanía reside en un solo titular: el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Esta tajante afirmación democrática de principio sitúa a nuestro texto constitucional en el entorno de las constituciones democráticas de su época y cierra cualquier debate sobre la existencia de otros titulares de la soberanía; debate que sin embargo ha generado en los últimos tiempos una amplia jurisprudencia constitucional, que, como no podría ser de otra manera, viene a incidir en el hecho de que la soberanía reside, en todo caso, en el pueblo español (SSTC 247/2007, 12 y 103/2008, 31/2010, 42/2014, 138/2015, 259/2015, 128/2016, 90/2017 y 114/2017).
Esto no obstante, el Pueblo español (art. 1.2) o la Nación española (art. 2) siendo realidades ciertas, no son, sin embargo, realidades continuamente operativas. De ahí que todas las democracias hayan optado, aunque no necesariamente de manera excluyente, por la fórmula de la democracia representativa. Esto es, habiendo un titular claro de la soberanía, debe existir igualmente un procedimiento para hacerse representar (art. 23) y un sujeto que detente esa representación. A esta necesidad viene a responder cabalmente el art. 66.1. Lo que este artículo regula no es el carácter soberano de las Cortes Generales (inexistente por otra parte) sino su naturaleza representativa del soberano constituyente y constitucional: el pueblo español.
No es casual tampoco la ordenación de los diferentes apartados del art. 66. Si la Constitución le atribuye unas potestades (legislativas, presupuestaria, de control, etc.) es, precisamente porque de manera previa ha establecido su carácter representativo del soberano. Sin esta afirmación todo lo demás sobra. Como ha señalado el propio Tribunal Constitucional, las Cortes Generales “…en su doble condición de representantes del pueblo español (art. 66.1 CE), en quien reside la soberanía (art. 1.2 CE) y de titulares de la potestad legislativa (art. 66.2 CE) hacen realidad el principio de toda democracia representativa, a saber, que los sujetos a las normas sean, por vía de la representación parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurídico” (STC 241/1990 de 15 de febrero).
Esta relación representativa recae en un órgano denominado Cortes Generales. Con semejante nombre se ha buscado un doble objetivo. Por una parte, mantener el nombre característico de la tradición histórica que enlaza con nuestra Edad Media, pero también con nuestra primera Constitución liberal, la de 1812. Este respeto a la historia está extendido en diferentes países donde amén de la utilización del genérico sustantivo “Parlamento” aparecen denominaciones tradicionales tales como Dieta, Cámara de los Comunes, etc.
Por otra parte, la adición del adjetivo “Generales” viene a evitar lo que ya era previsible en el momento constitucional. Admitida la existencia de Asambleas Legislativas en el ámbito autonómico, era fácil pronosticar que más de una Comunidad rescataría el nombre tradicional de Cortes para su Parlamento (así p. ej. Aragón, Valencia, Castilla-La Mancha, etc., etc.). Dado que las Cortes de España son Generales se evita cualquier atisbo de confusión con otros órganos legislativos.
1.2 Composición y funciones fundamentales.
• Artículo 66
1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.
• Explicación:
No obstante, el bicameralismo no supone una equiparación completa entre el Congreso y el Senado. El Congreso de los Diputados tiene funciones y facultades que revelan su primacía en materia de control político, tales como la investidura del Presidente del Gobierno, provocar su cese; y que las iniciativas legislativas y los presupuestos se inician ante él; Mientras que el Senado tiene el carácter de Cámara de representación territorial.
3. Las Cortes Generales son inviolables[1].
[1]
La inviolabilidad de las Cortes Generales no es una consideración que se revele como autoevidente. Frente a la mayor claridad conceptual de la prerrogativa individual de la inviolabilidad (art. 71.1), el carácter institucional o corporativo de la misma tiene un perfil más difuso.
En todo caso, el Tribunal Constitucional ha venido a vincularla (al igual que la inviolabilidad individual) a la función que cumple al considerarla “como condición necesaria que es para asegurar la plena independencia en la actuación de uno y otros” (ATC 147/1982, de 22 de abril). Visto así cobra sentido el enfoque de algunos autores que sitúan la inviolabilidad como una garantía institucional (garantía de las garantías) del propio Parlamento y de su continuidad frente a los demás poderes.
En esta línea hermenéutica que vincula el art. 66.1 con el art. 71.2 (STC 206/1992, de 27 de noviembre) se puede entender, por ejemplo, la especial protección dispensada por el vigente Código Penal tanto en relación con el delito de rebelión (art. 472. 4o CPe) como en los diversos tipos contemplados en la sección primera del Capítulo III del Título XXI bajo la denominación “Delitos contra las Instituciones del Estado” (art. 492 y siguientes).
La inviolabilidad vendría a ser así un manto protector global necesario para el correcto ejercicio de tan importantes funciones constitucionales.
1.3 El Congreso de los Diputados.
• Artículo 68
1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley.
2. La circunscripción electoral es la provincia[2]. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
[2]
Son las divisiones del territorio español para la celebración de elecciones.
3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
4. El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
5. Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
6. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
➢ Puntos clave:
⎯ Mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados.
⎯ La circunscripción electoral es la provincia.
⎯ La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
⎯ Es elegido por cuatro años.
⎯ Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos.
⎯ Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato.
⎯ El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
1.4 El Senado
• Artículo 69
1. El Senado es la Cámara de representación territorial.
2. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica.
3. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores,
correspondiendo tres a cada una de las islas mayores –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.
5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la
Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
➢ Explicación:
⎯ El Senado es la Cámara de representación territorial.
⎯ Se distingue entre provincias, provincias insulares y poblaciones de Ceuta y Melilla. ⎯ Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
⎯ El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
1.5 Incompatibilidad, inelegibilidad, inviolabilidad e inmunidad de los Diputados y Senadores.
Se trata de tres apartados que contienen preceptos de diferente naturaleza, alcance, importancia y aun sentido político.
• Artículo 67
1. Nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso.
➢ Explicación: el constituyente opta claramente por incompatibilizar la pertenencia simultánea a las dos Cámaras de las Cortes Generales y por impedir la pertenencia a la vez al Congreso de los Diputados y a una Asamblea Autonómica.
2. Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo.
• Explicación:
En la Constitución de 1978, las Cortes Generales, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado, representan al pueblo español, representación que también
ostentan los Diputados y las Diputadas, pues cada uno de ellos representa a la Nación, razón por la que no están ligados por mandato imperativo.
3. Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.
• Explicación: se trata de una regla de puro sentido común, válida, en principio, para cualquier Cámara. No obstante, si inclusión como norma de rango
constitucional se debe a que en la historia de España se ha asistido a reuniones parlamentarias del tipo de las prohibidas por esta norma.
Artículo 70
1. La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso:
a) A los componentes del Tribunal Constitucional.
b) A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley, con la excepción de los miembros del Gobierno.
c) Al Defensor del Pueblo.
d) A los Magistrados, Jueces y Fiscales en activo.
e) A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo.
f) A los miembros de las Juntas Electorales.
2. La validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral.
• Artículo 71
1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser
inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.
• Explicación:
En el tradicional sistema liberal del parlamentarismo, las decisiones de la Asamblea vienen necesariamente precedidas del libre debate y del contraste de argumentaciones. Sólo así, se estimaba, era posible alcanzar una decisión racional fruto del convencimiento y de la persuasión. Para ello es imprescindible que el parlamentario pueda expresarse libérrimamente tanto en su manifestación oral cuanto en su propio voto.
Esta libertad máxima exige una absoluta irresponsabilidad jurídica (no política, claro está) por sus opiniones, manifestaciones y votos. Como ha señalado el Tribunal Constitucional: “El interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias” (STC
51/1985). Con más extensión se manifiesta el Alto Tribunal cuando en su STC 243/1988 expresa lo siguiente: “La inviolabilidad es un privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo, finalidad específica del privilegio asegurar a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan.”
1. 6 Atribuciones de las Cortes Generales.
De entre el articulado de la Constitución podemos extraer, con carácter general, las siguientes atribuciones:
1. Representar el pueblo español (art 66).
2. La potestad legislativa del Estado (art 66)
3. Aprobación de los Presupuestos del Estado (art 66)
4. Control de la acción del Gobierno (art 66)
5. Establecer sus propios Reglamentos (art 72).
6. La aprobación de sus presupuestos (art 72).
7. Elegir a sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus mesas, así como regular el Estatuto del Personal de las Cortes Generales (art 72).
8. Las competencias, ya vistas en el segundo tema, en relación con la Corona y con el nombramiento, en su caso, de Regente, Tutor, etc. (arts. 57, 59, 60 y 63)
9. La aprobación, modificación y derogación de Leyes Orgánicas (art 81)
10. Delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre determinadas materias (art 82)
11. Pronunciarse sobre la convalidación o derogación de los Decretos-Leyes dictados por el Gobierno (art 86), atribuyéndose esta competencia específicamente al Congreso de los Diputados.
12. Velar por el cumplimiento de los Tratados Internacionales y las Resoluciones emanadas de los Organismos Internacionales o Supranacionales (art 93).
13. La previa autorización para facultar al Estado para obligarse por medio de Tratados o Convenios Internacionales en los casos que prevé el art 94.
14. Otorgar la confianza al candidato de la Presidencia del Gobierno (art 99) correspondiendo esta atribución al Congreso de los Diputados.
14. Someter a interpelaciones y preguntas al Gobierno de los Diputados (art 111)
15. Someter a interpelaciones y preguntas al Gobierno (art 111).
16. Pronunciarse sobre la cuestión de confianza planteada por el Presidente del Gobierno (art 112).
17. Exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la moción de censura (art 113), correspondiente esta atribución al Congreso de los Diputados.
18. Declaración del estado de sitio y autorización del estado de excepción y de la prórroga del estado de alarma declarado por el Gobierno (art 116).
1.7 Funcionamiento.
El funcionamiento de las Cortes Generales se encuentra regulado en los arts. 72 a 80 CE.
Antes de ello, no obstante, ha de señalarse que cada legislatura va precedida de una solemne sesión de apertura de la misma, que, de acuerdo con el art 5 del Reglamento del Congreso, tiene lugar dentro del plazo de los quince días siguientes a la celebración de la sesión constitutiva del propio Congreso que, a su vez, se celebra el día y hora señalados en el Real Decreto de convocatoria de elecciones generales.
• Artículo 72
1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes
Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta.
2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.
3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.
1.7.1 Sesiones
• Artículo 73
1. Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio.
2. Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.
Artículo 74
1. Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales.
2. Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94, 1, 145, 2 y 158, 2, se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.
Explicación:
1.7.2 Funcionamiento concreto.
Artículo 75
1. Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones.
2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.
3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
1.7.3 Comisiones de Investigación
• Artículo 76
1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus
conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al
Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.
1.7.4 Peticiones individuales y colectivas
• Artículo 77
1. Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas.
2. Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan.
1.7.5 Diputación Permanente.
• Artículo 78
1. En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica.
2. Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones la prevista en el artículo 73, la de asumir las
facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, en caso de que éstas hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato y la de velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas.
3. Expirado el mandato o en caso de disolución, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.
4. Reunida la Cámara correspondiente, la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.
1.7.6 Orden del día y quórum
Recuerda el contenido del art 67.3 CE: “ Las reuniones de Parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.”
Por su parte, el Reglamento del Congreso establece.
Artículo 67
1. El orden del día del Pleno será fijado por el Presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces.
2. El orden del día de las Comisiones será fijado por su respectiva Mesa, de acuerdo con el Presidente de la Cámara, teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa del Congreso.
3. El Gobierno podrá pedir que en una sesión concreta se incluya un asunto con carácter prioritario, siempre que éste haya cumplido los trámites reglamentarios que le hagan estar en condiciones de ser incluido en el orden del día.
4. A iniciativa de un Grupo Parlamentario o del Gobierno, la Junta de Portavoces podrá acordar, por razones de urgencia y unanimidad, la inclusión en el orden del día de un determinado asunto, aunque no hubiere cumplido todavía los trámites reglamentarios.
Artículo 68
1. El orden del día del Pleno puede ser alterado por acuerdo de éste, a propuesta del Presidente o a petición de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los
miembros de la Cámara.
2. El orden del día de una Comisión puede ser alterado por acuerdo de ésta, a propuesta de su Presidente o a petición de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta
parte de los Diputados miembros de la misma.
3. En uno y otro caso, cuando se trate de incluir un asunto, éste tendrá que haber cumplido los trámites reglamentarios que le permitan estar en condiciones de ser
incluido.
En cuanto al reglamento del Senado:
Artículo 71
1. El orden del día del Pleno será fijado por el Presidente del Senado de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces. El representante del Gobierno podrá incluir un solo asunto con carácter prioritario.
2. El orden del día de las Comisiones será fijado por su Presidente, oída la Mesa respectiva y teniendo en cuenta, en su caso, el programa de trabajos de la Cámara. Un
tercio de los miembros de la Comisión podrá incluir un solo asunto con carácter prioritario.
3. El Presidente del Senado puede convocar a las Comisiones, fijando su orden del día, cuando lo haga necesario el desarrollo de los trabajos legislativos de la Cámara.
4. Una vez iniciada la sesión correspondiente, el orden del día sólo podrá modificarse por acuerdo de la mayoría de Senadores presentes, a propuesta del Presidente de la Cámara o del de la Comisión o de un Grupo parlamentario
Por otra parte, regresando a la Constitución Española:
Artículo 79 CE
1. Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros.
2. Dichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la
Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras.
3. El voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable.
1.7.7 Publicidad de las sesiones.
Artículo 80 CE
Las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento.
