Medios de impugnación de la actuación administrativa. Revisión de oficio y recursos administrativos: concepto y clases
Revisión de los actos administrativos: de oficio y mediante recursos administrativos
Los actos administrativos cuentan con una presunción de validez según lo establecido en el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Sin embargo, esta presunción no implica que todos los actos sean efectivamente válidos, ya que en muchas ocasiones presentan defectos que los hacen nulos de pleno derecho o anulables.
Para abordar estos vicios, la ley permite que la Administración revise sus propios actos de oficio, es decir, sin que medie solicitud de los interesados, retirándolos del ordenamiento jurídico cuando sea necesario. En otros casos, son los particulares interesados quienes, mediante la interposición de recursos administrativos o, si es necesario, recursos contencioso-administrativos, obligan a la Administración a revisar y retirar estos actos, ya sea en vía administrativa o jurisdiccional, respectivamente.
Revisión de oficio
Introducción
La revisión de oficio es aquella que la Administración realiza por su propia iniciativa (motu proprio). Para evitar que esta capacidad de revisión se ejerza de manera arbitraria, lo cual generaría una inseguridad jurídica absoluta (lo que está expresamente prohibido por el artículo 9.3 de la Constitución Española, que establece el principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Pública y el principio de seguridad jurídica), la ley establece que, salvo en casos excepcionales, la Administración debe seguir un procedimiento formal específico. Este procedimiento es de carácter ad solemnitatem, lo que significa que su omisión resultaría en la nulidad de pleno derecho del acto revisado.
Este procedimiento está regulado en los artículos 106 a 111 de la LPACAP, donde se detallan los distintos supuestos que se analizan a continuación.
En lo que respecta a la Administración General del Estado, el artículo 111 de la LPACAP establece que, en el ámbito estatal, las autoridades competentes para la revisión de oficio de disposiciones y actos administrativos nulos y anulables son las siguientes:
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones, así como de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.
b) En la Administración General del Estado:
1.º Los Ministros, en relación con los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento que no dependan de una Secretaría de Estado.
2.º Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos que de ellos dependan.
c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:
1.º Los órganos a los que estén adscritos los organismos públicos y entidades de derecho público, en lo que respecta a los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de estos.
2.º Los máximos órganos rectores de los organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos que de ellos dependan.
Por otro lado, la revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se regirá por lo dispuesto en los artículos 216 a 220 de la Ley General Tributaria (LGT) y por las disposiciones dictadas para su desarrollo y aplicación. Esto se regula concretamente en los términos del Reglamento General de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.
Revisión de actos nulos de pleno derecho
De acuerdo con el artículo 106 de la LPACAP:
1. Las Administraciones Públicas tienen la facultad de declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan concluido la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, siempre que estos actos sean nulos de pleno derecho conforme a los supuestos establecidos en el artículo 47.1. Esta declaración puede realizarse en cualquier momento, ya sea por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y requiere un dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si existe.
2. De igual manera, las Administraciones Públicas pueden declarar de oficio la nulidad de disposiciones administrativas que infrinjan la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, que regulen materias reservadas a la ley, o que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, según lo previsto en el artículo 47.2. Esta declaración también requiere un dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere.
3. El órgano competente para la revisión de oficio puede decidir no admitir a trámite las solicitudes de los interesados sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando estas solicitudes no se basen en alguna de las causas de nulidad contempladas en el artículo 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento, o si ya se han desestimado en el fondo solicitudes sustancialmente similares. A diferencia de la anterior regulación, que permitía la inadmisión para todas las causas de nulidad, ahora esta posibilidad se restringe solo a los actos nulos de pleno derecho, no aplicándose a los casos del artículo 47.2.
4. Al declarar la nulidad de una disposición o acto, las Administraciones Públicas pueden, en la misma resolución, establecer las indemnizaciones que correspondan a los interesados, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre). Sin embargo, cuando se trate de una disposición, los actos firmes dictados en aplicación de la misma podrían seguir siendo válidos.
5. Cuando el procedimiento de revisión se inicie de oficio, si transcurren seis meses sin que se dicte resolución, el procedimiento caducará. Si el procedimiento se inicia a solicitud de un interesado, se considerará que la solicitud ha sido desestimada por silencio administrativo.
Revisión de actos anulables
El artículo 107 de la LPACAP establece lo siguiente sobre la revisión de actos anulables:
1. Las Administraciones Públicas pueden impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme al artículo 48, previa declaración de lesividad para el interés público. Según el artículo 46.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), “el plazo para interponer el recurso de lesividad será de dos meses a partir del día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad”.
2. La declaración de lesividad no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y requiere la previa audiencia de todas las personas interesadas, según lo dispuesto en el artículo 82. Aunque la declaración de lesividad es un requisito para la admisibilidad del recurso judicial correspondiente, no es susceptible de recurso por sí misma, aunque puede notificarse a los interesados con fines meramente informativos.
3. Si transcurren seis meses desde el inicio del procedimiento sin que se haya declarado la lesividad, el procedimiento caducará.
4. Si el acto proviene de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad será adoptada por el órgano competente en la materia dentro de cada administración. Según el artículo 61.ñ de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, los Ministros son responsables de resolver los recursos administrativos y de declarar la lesividad de los actos administrativos cuando les corresponda.
5. Si el acto proviene de entidades que forman parte de la Administración Local, la declaración de lesividad será adoptada por el Pleno de la Corporación o, en su defecto, por el órgano colegiado superior de la entidad.
Suspensión
Una vez iniciado el procedimiento de revisión de oficio conforme a lo establecido en los artículos 106 y 107 de la LPACAP, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad de un acto puede suspender su ejecución si esta pudiera causar daños de imposible o difícil reparación (artículo 108 LPACAP).
Revocación de actos y rectificación de errores
El artículo 109 de la LPACAP distingue entre la revocación de actos y la rectificación de errores, estableciendo lo siguiente:
1. Revocación: Las Administraciones Públicas pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción y que la revocación no constituya una dispensa o exención no permitida por la ley, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Rectificación de errores: Las Administraciones Públicas pueden corregir en cualquier momento, ya sea de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos que existan en sus actos.
Límites de la revisión
El artículo 110 de la LPACAP establece los límites para la revisión de oficio, indicando que las facultades de revisión no podrán ejercerse cuando, debido a la prescripción de acciones, al tiempo transcurrido o a otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
Los recursos administrativos
Introducción
Como se mencionó anteriormente, los actos administrativos gozan de una presunción de validez, aunque esta es “iuris tantum”, es decir, admite prueba en contrario. Los interesados pueden impugnar los actos administrativos a través de recursos administrativos o, si es necesario, mediante recursos contencioso-administrativos. Si logran demostrar que la Administración ha actuado ilegalmente al dictar un acto, este puede ser anulado.
Para este fin, además de los procedimientos de revisión de oficio, la ley ofrece a los particulares varios mecanismos para impugnar los actos administrativos, incluyendo la posibilidad de recurrir a los tribunales mediante el recurso contencioso-administrativo, con el objetivo de obtener una resolución favorable a sus pretensiones.
En palabras de ENTRENA CUESTA, un recurso administrativo es “un acto mediante el cual un sujeto legitimado solicita a la Administración que revise una resolución administrativa o, en casos excepcionales, un acto de trámite, dentro de los plazos y conforme a las formalidades correspondientes”.
GARCÍA DE ENTERRÍA define los recursos administrativos como “actos del administrado mediante los cuales este solicita a la propia Administración la revocación o modificación de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la ley, basándose en un título jurídico específico”.
La característica principal de los recursos administrativos es su finalidad impugnatoria, que se centra en actos o disposiciones preexistentes que se consideran contrarios a Derecho. Esto los distingue de las peticiones, cuyo objetivo es generar un nuevo acto, y de las quejas, que buscan corregir errores en el curso del procedimiento, sin revocar ningún acto administrativo. Las quejas se refieren principalmente a defectos de tramitación, como la paralización de plazos o la omisión de trámites que pueden subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto, según lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la LPACAP.
En resumen, el recurso administrativo actúa como una garantía para los afectados por una resolución administrativa, ya que les brinda la posibilidad de reaccionar contra ella y, potencialmente, eliminar el perjuicio que les causa. Sin embargo, es una garantía limitada, dado que los recursos se interponen y resuelven ante la misma Administración, que actúa como juez y parte en el proceso.
Principios Generales
Los principios generales relacionados con los recursos administrativos se recogen en los artículos 112 a 120 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). A continuación, se siguen los epígrafes de dichos artículos para su exposición.
Objeto y Clases
Según el artículo 112 de la LPACAP:
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento (como en el caso de la declaración de suspenso de un aspirante en un proceso selectivo para la función pública, que le impide continuar, aunque el procedimiento siga para los demás aspirantes aprobados), o que causen indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, los interesados pueden interponer recursos de alzada y recursos potestativos de reposición. Estos recursos pueden basarse en cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad previstas en los artículos 47 y 48 de esta ley.En cuanto a los demás actos de trámite, los interesados pueden oponerse a ellos, pero esta oposición solo se tendrá en cuenta cuando se resuelva el procedimiento.
2. Las leyes pueden sustituir el recurso de alzada en ciertos casos o sectores específicos cuando la particularidad de la materia lo justifique, por otros mecanismos de impugnación, como reclamaciones, conciliaciones, mediaciones y arbitrajes, ante órganos colegiados o comisiones específicas que no estén sujetas a instrucciones jerárquicas. Esto siempre debe hacerse respetando los principios, garantías y plazos que la ley reconoce a las personas y a los interesados en cualquier procedimiento administrativo.Del mismo modo, el recurso de reposición puede ser reemplazado por estos procedimientos, manteniendo su carácter potestativo para el interesado.En el ámbito de la Administración Local, la aplicación de estos procedimientos no debe interferir con las facultades resolutorias de los órganos representativos electos, según lo establece la ley.
3. No es posible recurrir disposiciones administrativas de carácter general mediante recursos administrativos. Sin embargo, los recursos contra un acto administrativo que se basen únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general pueden interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. No se permite la impugnación directa de la norma administrativa; en su lugar, se admite la impugnación indirecta, cuando un acto de aplicación de la norma se emite. Esta impugnación puede presentarse de manera potestativa ante el órgano que emitió la disposición. La impugnación directa de estas disposiciones debe realizarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como lo establece el artículo 26.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que también permite la impugnación de actos aplicados en función de una disposición general.
4. Las reclamaciones económico-administrativas seguirán los procedimientos establecidos por la legislación específica. En este caso, se debe seguir lo dispuesto en los artículos 226 a 249 de la Ley General Tributaria (LGT) y el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo.Tras la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), no era posible plantear reclamaciones económico-administrativas contra actos de las Corporaciones Locales en relación con tributos locales y otros ingresos de Derecho Público. En su lugar, se debía interponer el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (actualmente artículo 14 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), seguido del recurso contencioso-administrativo. Este régimen se mantiene, salvo para los Municipios de gran población, en los que la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL), modificó sustancialmente la LRL y reinstauró las reclamaciones económico-administrativas, concediendo carácter potestativo al recurso de reposición contra actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de Derecho Público municipales. Estas reclamaciones se presentan ante un órgano especializado de carácter local cuya resolución pone fin a la vía administrativa, siendo el recurso contencioso-administrativo la única vía posterior.
Principios Generales
Los principios que rigen los recursos administrativos se encuentran detallados en los artículos 112 a 120 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). A continuación, se abordarán siguiendo la estructura propuesta por dichos artículos.
Objeto y Tipos de Recursos
Además de los recursos de alzada y el recurso potestativo de reposición mencionados en el artículo 112 de la LPACAP, el artículo 113 introduce el recurso extraordinario de revisión, el cual procede únicamente contra actos firmes en vía administrativa cuando se dan las circunstancias especificadas en el artículo 125.1, que se detallarán posteriormente.
En resumen, la LPACAP establece el siguiente esquema de recursos administrativos:
a) Recurso de Alzada: Se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa.
b) Recurso Potestativo de Reposición: Se dirige contra actos que sí ponen fin a la vía administrativa.
c) Recurso Extraordinario de Revisión: Procede contra actos firmes en vía administrativa, siempre que se cumplan ciertas condiciones excepcionales.
d) Recursos Administrativos Especiales: Incluyen, por ejemplo, las reclamaciones económico-administrativas reguladas por normativas específicas, el recurso especial en materia de contratación contemplado en los artículos 44 a 60 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno según el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Estos recursos especiales suelen excluir la posibilidad de interponer otros recursos administrativos.
Además de estos recursos, las leyes pueden establecer otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje ante órganos colegiados o comisiones específicas que operen con independencia jerárquica, aplicables en ámbitos sectoriales determinados.
Finalización de la Vía Administrativa
La determinación de si un acto administrativo pone o no fin a la vía administrativa es crucial para establecer qué tipo de recurso procede en cada caso.
Según el artículo 114.1 de la LPACAP, se consideran como actos que ponen fin a la vía administrativa los siguientes:
a) Resoluciones de Recursos de Alzada: Decisiones que resuelven recursos interpuestos contra actos que no agotan la vía administrativa.
b) Resoluciones de Procedimientos de Impugnación Específicos: Aquellos mencionados en el artículo 112.2, que pueden incluir procedimientos alternativos establecidos por leyes específicas.
c) Resoluciones de Órganos Sin Superior Jerárquico: Siempre que no exista una ley que indique lo contrario.
d) Acuerdos, Pactos, Convenios o Contratos: Aquellos que tienen la característica de finalizar un procedimiento administrativo.
e) Resoluciones en Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial: Independientemente de la naturaleza pública o privada de la relación de la que se deriven.
f) Resoluciones de Procedimientos Complementarios en Materia Sancionadora: Específicamente los mencionados en el artículo 90.4 de la LPACAP, que tratan sobre la fijación de indemnizaciones por daños o perjuicios causados a las Administraciones.
g) Otras Resoluciones: Aquellas de órganos administrativos que, según disposiciones legales o reglamentarias, se establezca que ponen fin a la vía administrativa.
Además de lo anterior, en el ámbito de la Administración General del Estado, también ponen fin a la vía administrativa:
a) Actos Administrativos de Miembros y Órganos del Gobierno.
b) Actos Emitidos por Ministros y Secretarios de Estado: En el ejercicio de sus competencias propias.
c) Actos de Órganos Directivos con Nivel de Director General o Superior: Relacionados con competencias en materia de personal.
d) Actos de Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público: Específicamente los emanados de los máximos órganos de dirección, ya sean unipersonales o colegiados, según lo establecido en sus estatutos, salvo que una ley disponga otra cosa.
En cuanto a la Administración Local, el artículo 52.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), modificado parcialmente por la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL), establece que ponen fin a la vía administrativa:
a) Resoluciones del Pleno, Alcaldes o Presidentes y Juntas de Gobierno: Excepto en casos excepcionales donde una ley sectorial requiera una aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda un recurso ante estas en los supuestos del artículo 27.2 de la LRL, que se refiere al ejercicio de competencias delegadas.
b) Resoluciones de Autoridades y Órganos Inferiores: Cuando actúen por delegación del Alcalde, Presidente u otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
c) Otras Resoluciones: Aquellas de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.
Finalmente, en relación con las Comunidades Autónomas, es necesario referirse a su normativa específica para determinar qué actos ponen fin a la vía administrativa, aunque generalmente siguen criterios similares a los de la Administración General del Estado.
Interposición del Recurso
De acuerdo con el artículo 115 de la LPACAP:
1. La interposición de un recurso debe incluir los siguientes elementos:
a) Nombre y apellidos del recurrente junto con su identificación personal.
b) El acto que se recurre y las razones que justifican su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, y la identificación del medio y lugar designados para notificaciones, si corresponde.
d) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige el recurso y su correspondiente código de identificación.
e) Cualquier otra información específica exigida por las disposiciones aplicables.
2. El error o la falta de calificación del recurso por parte del recurrente no impedirá su tramitación, siempre que se pueda deducir su verdadera naturaleza.
3. Los vicios o defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hayan causado.
Causas de Inadmisión
El artículo 116 de la LPACAP, introduciendo novedades respecto a la normativa anterior, establece las siguientes causas de inadmisión de un recurso:
a) Incompetencia del órgano administrativo cuando el órgano competente pertenezca a otra Administración Pública. En este caso, el recurso deberá ser remitido al órgano competente, conforme a lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece que el órgano que se considere incompetente deberá enviar directamente las actuaciones al órgano competente y notificarlo a los interesados.
b) Falta de legitimación del recurrente.
c) El acto no es susceptible de recurso.
d) El recurso se ha presentado fuera de plazo.
e) El recurso carece manifiestamente de fundamento.
Suspensión de la Ejecución
El artículo 117 de la LPACAP aborda la suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado:
La interposición de un recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo que una disposición legal lo establezca.
No obstante, el órgano competente para resolver el recurso, tras una evaluación razonada de los perjuicios que la suspensión podría causar al interés público o a terceros, en comparación con el daño que podría sufrir el recurrente si se ejecuta inmediatamente el acto impugnado, podrá suspender la ejecución, ya sea de oficio o a solicitud del recurrente, cuando se cumpla alguna de las siguientes condiciones:
a) La ejecución podría causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) La impugnación se basa en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta ley.
Si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, se entenderá suspendida la ejecución del acto impugnado. En estos casos, no será aplicable lo establecido en el segundo párrafo del artículo 21.4 de la ley, que trata sobre la información al interesado respecto al plazo máximo para resolver y notificar, y los efectos del silencio administrativo.
Al acordar la suspensión, podrán adoptarse medidas cautelares necesarias para proteger el interés público o los derechos de terceros, así como para asegurar la eficacia de la resolución o del acto impugnado.Si de la suspensión pudieran derivarse perjuicios, esta solo producirá efectos una vez que se haya prestado una caución o garantía suficiente para responder de dichos perjuicios, conforme a lo establecido reglamentariamente.
La suspensión se mantendrá una vez agotada la vía administrativa si el interesado ha solicitado previamente medidas cautelares que se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si se interpone un recurso contencioso-administrativo y se solicita la suspensión del acto objeto del proceso, la suspensión se mantendrá hasta que el tribunal se pronuncie sobre dicha solicitud.
Suspensión de la Ejecución de Actos Administrativos
Cuando un recurso impugna un acto administrativo que afecta a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia debe publicarse en el periódico oficial donde se publicó originalmente el acto.
Como se desprende de este artículo, salvo en los casos de suspensión automática previstos en el apartado 3 y lo señalado en el tercer párrafo del apartado 4, la decisión de suspender un acto es discrecional por parte de la autoridad que debe resolver el recurso, a menos que una norma específica imponga obligatoriamente dicha suspensión.
Esta discrecionalidad ha llevado a una práctica administrativa que no siempre se alinea con los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad en la actuación administrativa y de tutela efectiva. La suspensión de los actos administrativos en vía de recurso ha sido más bien una excepción, bajo la premisa de que el interés general no debe ser sacrificado por el interés particular del recurrente.
No obstante, la jurisprudencia ha ido reconociendo con mayor frecuencia la suspensión de actos administrativos, especialmente en el ámbito jurisdiccional. Como señala un auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 23 de abril de 1991 (Aranzadi n.º 3.423), “una derivación del derecho a una tutela judicial efectiva es el derecho a una tutela cautelar”, basado en el principio de que “la necesidad de un proceso para obtener justicia no debe convertirse en un daño para quien tiene la razón”. Por lo tanto, se acuerda la suspensión del acto cuando las pretensiones del recurrente parecen tener una base legal más sólida que el propio acto recurrido, aplicando el principio de fumus boni iuris (apariencia de buen derecho).
Además de estos principios generales sobre la suspensión de actos administrativos, nuestro ordenamiento jurídico reconoce algunos casos específicos, como el recogido en el artículo 67 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), modificado por la Ley 11/1999. Según este artículo, si una Entidad Local adopta actos o acuerdos que atenten gravemente contra el interés general de España, el Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, tras requerir al Presidente de la Corporación para que los anule, puede suspenderlos y adoptar las medidas necesarias para proteger dicho interés. Si la suspensión se acuerda, el Delegado del Gobierno debe impugnar el acto o acuerdo suspendido ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dentro de un plazo de diez días.
Audiencia de los Interesados
Para evitar causar indefensión a los interesados, que está prohibida por el artículo 24 de la Constitución Española, el artículo 118 de la LPACAP establece que:
Cuando se introduzcan nuevos hechos o documentos no incluidos en el expediente original, se deben poner a disposición de los interesados para que, en un plazo de entre diez y quince días, formulen sus alegaciones y presenten los documentos y pruebas que consideren pertinentes.No se tendrán en cuenta en la resolución del recurso hechos, documentos o alegaciones del recurrente que, habiendo podido ser presentados en el trámite de alegaciones, no se hubieran aportado. Tampoco se permitirá la solicitud de nuevas pruebas si la falta de su realización en el procedimiento anterior fue imputable al interesado.
Si existen otros interesados, se les dará traslado del recurso para que, en el mismo plazo antes mencionado, presenten las alegaciones que consideren oportunas.
El recurso, los informes y las propuestas no se consideran documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco se consideran nuevos aquellos documentos que los interesados ya hayan aportado al expediente antes de la resolución impugnada.
Resolución
De acuerdo con el artículo 119 de la LPACAP:
La resolución del recurso puede tener diferentes resultados: puede estimar total o parcialmente las pretensiones formuladas, desestimarlas, o declarar la inadmisión del recurso.
Si se identifica un vicio de forma, y no se considera procedente resolver sobre el fondo del asunto, se ordenará retrotraer el procedimiento al momento en que se cometió el vicio. No obstante, también se puede optar por la convalidación de las actuaciones, si el órgano competente lo considera adecuado, conforme a lo dispuesto en el artículo 52.
El órgano que resuelve el recurso abordará todas las cuestiones de forma y fondo que surjan durante el procedimiento, hayan sido o no planteadas por los interesados. Si se trata de cuestiones no alegadas por los interesados, estos deberán ser escuchados previamente. Sin embargo, la resolución deberá ser congruente con las peticiones del recurrente, y en ningún caso podrá empeorar la situación inicial del recurrente (se prohíbe la reformatio in peius).
Pluralidad de Recursos Administrativos
El artículo 120 de la LPACAP, que es una novedad respecto a la normativa anterior (LRJAP y PAC), establece lo siguiente:
Cuando existan múltiples recursos administrativos que deriven de un mismo acto administrativo y se haya interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo puede acordar la suspensión del plazo para resolver los recursos administrativos hasta que se emita un pronunciamiento judicial.
La suspensión del plazo deberá ser notificada a los interesados, quienes tendrán la opción de recurrir dicha suspensión.
La interposición de un recurso por parte de un interesado no afectará a los demás procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por derivar del mismo acto administrativo.
Una vez se emita el pronunciamiento judicial, este será comunicado a los interesados, y el órgano administrativo competente podrá emitir una resolución sin necesidad de realizar trámites adicionales, salvo el trámite de audiencia, si corresponde.
El recurso de alzada
Los artículos 121 y 122 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) abordan el recurso de alzada, que se puede desglosar en los siguientes apartados:
Objeto
De acuerdo con el artículo 121 de la LPACAP:
1. Las resoluciones y actos a los que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, pueden ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. Para estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como otros órganos que actúen con autonomía funcional dentro de estas, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que nombró al presidente de los mismos.
2. El recurso puede presentarse ante el órgano que dictó el acto impugnado o ante el órgano competente para resolverlo. Si el recurso se interpone ante el órgano que dictó el acto, este deberá remitirlo al órgano competente en un plazo de diez días, acompañado de un informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El responsable del órgano que dictó el acto recurrido será directamente responsable de cumplir con lo estipulado en el párrafo anterior.
Plazos
El artículo 122 de la LPACAP establece los plazos para la interposición del recurso de alzada, indicando que:
1. El plazo para interponer el recurso de alzada es de un mes, si el acto es expreso. Si transcurre dicho plazo sin que se haya interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
Si el acto no es expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer el recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, según su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de tres meses. Si transcurre este plazo sin que se dicte resolución, se podrá considerar desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo (que establece que el silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, si el recurso de alzada se interpone contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, se entenderá estimado si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dicta y notifica resolución expresa, siempre que no se refiera a materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado, relacionadas con el ejercicio del derecho de petición, dominio público o servicio público, actividades que puedan dañar el medio ambiente y procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas).
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.
Como se desprende del segundo párrafo del apartado 1 de este artículo, en el caso de recurrir actos presuntos (no expresos), a diferencia del plazo de tres meses que establecía el artículo 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), no hay un plazo para interponer el recurso de alzada, quedando esta vía de recurso abierta indefinidamente. Esto sigue la jurisprudencia que ha permitido esta posibilidad, ya que no se puede exigir al interesado que recurra en un plazo determinado cuando la Administración no cumple con la obligación de resolver que le impone el artículo 21 de esta LPACAP.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 124.1, párrafo segundo de esta LPACAP, que se estudiará más adelante.
Recurso potestativo de reposición
Objeto y naturaleza
Según el artículo 123 de la LPACAP:
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa pueden ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó o ser impugnados directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que el recurso de reposición sea resuelto expresamente o se haya producido su desestimación presunta.
Plazos
De acuerdo con el artículo 124 de la LPACAP:
El plazo para interponer el recurso de reposición es de un mes si el acto es expreso. Transcurrido dicho plazo, solo podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de la posible procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no es expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer el recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, según su normativa específica, se produzca el acto presunto.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso es de un mes.
Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
Recurso extraordinario de revisión
Objeto y plazos
El artículo 125 de la LPACAP establece que:
1. Contra los actos firmes en vía administrativa se puede interponer un recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para resolverlo, cuando concurran algunas de las siguientes circunstancias:
a) Que al dictarlos se haya incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución que evidencien el error de la resolución recurrida, aunque sean posteriores.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a la resolución.
d) Que la resolución se haya dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y que haya sido declarada así en virtud de sentencia judicial firme.
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro de los cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
Lo establecido en este artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 (sobre revisión de disposiciones y actos nulos) y 109.2 (sobre rectificación de errores) de la presente ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Resolución
Finalmente, el artículo 126 de la LPACAP establece que:
El órgano competente para resolver el recurso puede decidir, de manera motivada, la inadmisión a trámite (lo que ya se comentó al estudiar el artículo 112.1 de esta ley), sin necesidad de solicitar dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el recurso no se base en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o si se hubiesen desestimado previamente otros recursos sustancialmente iguales en cuanto al fondo.
1. El órgano encargado de conocer el recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no solo sobre la admisibilidad del recurso, sino también, si es procedente, sobre el fondo del asunto resuelto por el acto impugnado.
2. Si transcurren tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin que se haya dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, permitiendo al interesado recurrir a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
