2. Los órganos de las Administraciones Públicas. TEMA 3 AUXILIAR – ADMINISTRATIVO – JCCM

2. Los órganos de las Administraciones Públicas.

2.1. Introducción.

Como explicó Boquera Oliver, las personas jurídicas carecen de los recursos mentales y físicos necesarios para alcanzar sus objetivos. Por lo tanto, los individuos o personas físicas deben poner a disposición de estas entidades sus habilidades intelectuales y físicas. Además, se requieren activos para utilizar en la consecución de sus metas.

Tanto los individuos como los activos se organizan en personas jurídicas siguiendo principios y criterios específicos. Esta disposición ordenada de los seres humanos y los recursos físicos a disposición de las Administraciones Públicas para cumplir sus objetivos se conoce como organización administrativa.

En este contexto, los órganos administrativos, según la definición de Entrena Cuesta, se pueden describir como unidades administrativas compuestas por un conjunto de competencias y recursos materiales pertenecientes a una entidad pública. Estas competencias y recursos son ejercidos y utilizados, respectivamente, por una o varias personas que están asignadas a la unidad correspondiente. Cada una de estas unidades constituye un órgano administrativo.

2.2. Clases.

Siguiendo a este último Autor, podemos distinguir:

1. En consideración a su elemento subjetivo, es decir, a la persona o personas titula­ res del órgano, se distingue entre órganos unipersonales o individuales y colecti­vos o colegiados.

2. Sobre la base del elemento objetivo del órgano, la competencia, se puede distin­guir entre:

a) Por la extensión material de la competencia, entre órganos de competencia general (por ejemplo, el Consejo de ministros) y órganos de competencia es­pecial (un ministro).

b) Por el ámbito territorial de la competencia, entre órganos centrales, con compe­tencia en todo el territorio (el Consejo de ministros) y órganos periféricos, con competencia solo en parte del mismo (un subdelegado Provincial del Gobierno).

Por la índole de las funciones ejercidas, entre órganos activos (un ministro), consultivos (el Consejo de Estado o el Consejo Económico y Social) y de control (la Intervención General de la Administración del Estado).

3. Por el Ente del que forman parte, entre órganos de la Administración General del Estado, de las Administraciones Autonómicas y de la Administración Local.

4. Por su estructura, entre órganos simples (una Unidad administrativa) y complejos (un Ministerio).

5. Por la obligatoriedad de su existencia, entre órganos obligatorios (un ministro) y facultativos (un secretario de Estado).

2.3. Régimen legal.

El Capítulo II del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sobre el Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), aborda la cuestión de los órganos de las Administraciones públicas. En los artículos 5 a 24 de este capítulo, se detallan las disposiciones relacionadas con este tema, que analizaremos en los próximos apartados y secciones.

2.4. Órganos Administrativos.

Concepto y creación.

El art. 5 LRJSP conceptúa a los órganos administrativos y establece los requisitos de su creación. A estos efectos, dispone que:

1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

2. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos adminis­trativos propios de las especialidades derivadas de su organización.

3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitación de sus funciones y competencias.

c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya exis­tentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano solo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que de­sarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

Como puede observarse, este artículo reconoce también la potestad autoorganiza­toria de las distintas Administraciones Públicas, si bien limitada a estas prescripciones o requisitos, para evitar una inflación de órganos inútiles y cumplir, en suma, con los princi­pios de estabilidad presupuestaria.

Instrucciones y ordenes de servicio.

El artículo 6 de la LRJSP se refiere a las instrucciones y órdenes de servicio y establece lo siguiente:

1. Los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de sus órganos subordinados mediante instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una regulación específica así lo indique o sea considerada necesaria debido a los destinatarios o los efectos que puedan surgir, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial correspondiente, además de su difusión de acuerdo con las disposiciones de la Ley 19/ 2013, de 9 de diciembre, sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta ley establece en su artículo 7 que las Administraciones Públicas, dentro de su ámbito de competencia, deben publicar “directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por particulares u otros órganos en la medida en que impliquen una interpretación del Derecho o tengan efectos legales”.
2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio por sí solo no afecta a la validez de los actos emitidos por los órganos administrativos, aunque puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria. En concreto, el artículo 95.2.i) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TR-LEBEP), califica como falta muy grave “la desobediencia manifiesta a las órdenes e instrucciones de un superior, excepto si constituyen una infracción evidente del ordenamiento jurídico”. En relación con este tema, se debe seguir lo establecido en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, o la normativa de función pública emitida por las diversas Comunidades Autónomas.

En resumen, como ha sido una constante en esta área, las Instrucciones y Órdenes de Servicio (anteriormente, en virtud del artículo 7 de la antigua Ley del Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, conocida como LPA y en otras ocasiones denominadas Instrucciones y Circulares) son regulaciones de naturaleza interna que no impactan en los administrados. No requieren un procedimiento de elaboración especial y el cumplimiento de las mismas está sujeto a que sus destinatarios tengan conocimiento de ellas, y el incumplimiento puede dar lugar a la imposición de responsabilidad disciplinaria, según se ha explicado previamente en relación con el TR-LEBEP.

En lo que se refiere a la distinción entre Instrucciones y Órdenes de Servicio, como indica PARADA VÁZQUEZ, las Instrucciones son normativas de carácter general que se dirigen a todos los órganos subordinados, mientras que las Órdenes de Servicio se emiten en relación con un órgano o un grupo de órganos y se aplica a asuntos específicos y concretos.

Órganos consultivos.

El art. 7 LRJSP trata de los órganos consultivos, señalando que “la Administración con­sultiva podrá articularse mediante órganos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa, o a través de los servicios de esta última que prestan asistencia jurídica.

En tal caso, dichos servicios no podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, ya sea orgánica o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase de indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir con tales garantías de forma colegiada”.

Como puede observarse, se distingue entre órganos consultivos externos (con auto­nomía orgánica y funcional) y órganos consultivos internos (que no pueden estar sujetos a dependencia jerárquica ni recibir instrucciones, directrices e indicaciones en el ejercicio de sus cometidos).

2.5. Competencia.

Introducción.

Los artículos 8 a 14 de la LRJSP abordan el tema de la competencia. El artículo 8 establece que:

1. La competencia es inalienable y será ejercida por los órganos administrativos a los que se les haya asignado como propia, a menos que se produzca una delegación o avocación, en los términos previstos por esta ley u otras normativas aplicables. La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no afectan a la titularidad de la competencia, pero sí a los elementos que determinan su ejercicio, tal como lo establece cada normativa específica.
2. Las competencias atribuidas a los órganos administrativos pueden ser desconcentradas en otros órganos jerárquicamente subordinados de acuerdo con las normas de atribución de competencias correspondientes.
3. Cuando una disposición otorgue competencia a una Administración sin especificar qué órgano debe ejercerla, se entenderá que la facultad para instruir y resolver los asuntos recae en los órganos inferiores competentes según la materia y el territorio. Si existieran varios órganos inferiores competentes en función de la materia y el territorio, la facultad para instruir y resolver los asuntos corresponderá al superior jerárquico común de estos órganos. Un ejemplo de esta atribución general de competencia se encuentra en el artículo 54.2 de la LRJSP, que dispone que “las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios, que no se asignan específicamente conforme a una ley a ningún otro órgano de la Administración General del Estado o al Gobierno, serán competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas”.

Delegación de competencias.

1. Según el artículo 9 de la LRJSP, los órganos de las diversas Administraciones Públicas tienen la posibilidad de transferir el ejercicio de las competencias que les han sido asignados a otros órganos de la misma entidad, incluso si no mantienen una relación jerárquica, o a organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de estas entidades. Dentro del ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias debe ser aprobada previamente por el órgano ministerial al que esté subordinado al órgano que delega. En el caso de los organismos públicos o entidades vinculadas o dependientes, la aprobación la otorgará el órgano máximo de dirección de acuerdo con las normativas que regulan su creación. Si se trata de órganos no vinculados jerárquicamente, será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos órganos pertenecen al mismo Ministerio o del órgano superior de aquel al que está subordinado el órgano delegado si pertenecen a diferentes Ministerios. Además, los órganos de la Administración General del Estado también pueden delegar el ejercicio de sus competencias propias en los organismos públicos y entidades vinculadas o dependientes cuando esto sea beneficioso para lograr los objetivos asignados y mejorar la eficiencia en la gestión. La delegación debe ser previamente aprobada por los órganos a los que está subordinado el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último si es el órgano máximo de dirección del organismo público o entidad vinculada o dependiente.
2. En ningún caso se podrán delegar las competencias relacionadas con:

a) Asuntos que involucren relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

b) La emisión de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan emitido los actos objeto de recurso.

d) Cuestiones determinadas por normativas con rango de Ley.

3. Las transferencias de competencias y su revocación deberán ser publicadas en el “Boletín Oficial del Estado”, en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, dependiendo de la Administración a la que pertenezca el órgano que realiza la transferencia y el ámbito territorial de su competencia.
4. Las resoluciones administrativas emitidas por delegación deberán indicar explícitamente esta circunstancia y se considerarán como si fueron emitidas por el órgano que otorgó la delegación.
5. A menos que una Ley otorgue una autorización expresa, no se podrán transferir las competencias que se ejerzan a través de la delegación. La circunstancia de que la normativa que regula un procedimiento establezca la emisión de un dictamen o informe como trámite preceptivo no impedirá la delegación de la competencia para resolver el procedimiento. No obstante, la delegación de la competencia para resolver un procedimiento no será posible una vez que se haya emitido un dictamen o informe preceptivo en el procedimiento correspondiente.
6. La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la haya otorgado.
7. En el caso de la delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados en los que se requiere un quórum o mayoría especial para su ejercicio, el acuerdo de delegación deberá ser tomado siguiendo siempre dicho quórum o mayoría.

En la delegación de competencias, se transfiere al órgano delegado el ejercicio de una competencia, pero no la titularidad de la misma (que sería la descentralización o, en el caso de un órgano de la misma Administración subordinado jerárquicamente, la desconcentración).

En concreto, la descentralización implica el traslado de la titularidad de competencias de una Administración a otra o a Entes pertenecientes a la misma, pero con personalidad jurídica. A diferencia de la delegación, en la descentralización se transfiere la titularidad de la competencia, lo que permite que el Ente descentralizado la ejerza como propia sin la posibilidad de fiscalización en vía de recurso ante el Ente que descentralizó. En el caso de la delegación, como se explicó, solo se transfiere el ejercicio de la competencia, manteniendo el Ente delegante la titularidad de la misma.

La doctrina científica ha establecido diferencias entre:

a) Descentralización territorial, que se lleva a cabo a favor de Entes territoriales, como las Comunidades Autónomas o los Entes Locales. Esta descentralización puede ser realizada por el Estado a las Comunidades Autónomas o por estas últimas a los Entes Locales. Según el artículo 150.2 de la Constitución Española de 1978, el Estado puede “transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”.

b) Descentralización funcional o institucional, que se efectúa a favor de Entes de este tipo: institucionales, con personalidad jurídica y creados por la misma Administración que descentraliza las competencias. En el ámbito local, un ejemplo de esto es cuando una Entidad Local descentraliza competencias a un Organismo Autónomo creado por la misma, con el objetivo de agilizar o mejorar la eficacia en el desarrollo de la competencia en cuestión.

Mediante la desconcentración de competencias, se produce un traspaso similar de competencias que, en la descentralización, pero se realiza dentro de una misma Administración y no implica la dotación de personalidad jurídica al órgano receptor. Ejemplos de desconcentración incluyen el traspaso de competencias de un ministro o consejero de Comunidad Autónoma a un director general o a un director o delegado Provincial del Ministerio o de la Consejería.

Avocación.

Según el artículo 10 de la LRJSP:

1. Los órganos superiores tienen la facultad de asumir el conocimiento de uno o varios asuntos que normalmente o por delegación están bajo la competencia de sus órganos administrativos subordinados, cuando circunstancias de carácter técnico, económico, social, jurídico o territorial lo requieran.

(Este párrafo del apartado 1 de este artículo reproduce en gran parte lo que establecía el artículo 14.1 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), con la única variación de agregar la expresión “o varios asuntos”. Esto mantiene la posibilidad de retirar a un órgano administrativo subordinado sus competencias de manera súbita debido a razones técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales).

En situaciones donde se hayan delegado competencias en órganos que no dependen jerárquicamente, solo el órgano que ha realizado la delegación puede asumir el conocimiento de un asunto.

2. En cualquier caso, la asunción de competencias se llevará a cabo mediante un acuerdo fundamentado que debe ser comunicado a las partes interesadas en el procedimiento, si las hubiera, antes o al mismo tiempo que se emite la resolución final.

No se permite presentar un recurso contra la decisión de asumir competencias, aunque se puede impugnar en el recurso que, en su caso, se presenta contra la resolución del procedimiento.

Encomiendas de gestión.

El artículo 11 de la LRJSP aborda el tema de las encomiendas de gestión y presenta algunas novedades en comparación con el régimen anterior establecido en el derogado artículo 15 de la LRJAP y PAC. A continuación, se proporciona una redacción con sinónimos del artículo:

1. La ejecución de actividades de carácter material o técnico que forman parte de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público puede ser confiada a otros órganos o Entidades de Derecho Público, ya sea dentro de la misma Administración o en otra distinta, siempre que dichas actividades estén dentro de sus competencias, por razones de eficiencia o cuando no cuenten con los medios técnicos adecuados para llevarlas a cabo. Las encomiendas de gestión no pueden incluir prestaciones propias de los contratos regulados por la legislación de contratos del sector público. En ese caso, su naturaleza y régimen legal se ajustarán a lo establecido en dicha legislación (es decir, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que incorpora al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014).
2. La encomienda de gestión no implica la transferencia de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos para su ejercicio. Es responsabilidad del órgano o Entidad que realiza la encomienda emitir todos los actos o resoluciones de naturaleza jurídica que respalden o que se relacionen con la actividad material específica objeto de la encomienda. En cualquier caso, la Entidad u órgano que recibe la encomienda tendrá la consideración de encargado del tratamiento de los datos personales a los que pueda acceder durante la ejecución de la encomienda de gestión, y deberá cumplir con las disposiciones de la normativa de protección de datos personales.
3. La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes normas: a) Cuando la encomienda de gestión se realiza entre órganos administrativos o Entidades de Derecho Público que pertenecen a la misma Administración, debe formalizarse siguiendo los procedimientos que establece su normativa interna o, en ausencia de esta, mediante un acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público involucrados. En todo caso, el documento que formaliza la encomienda de gestión y su resolución deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el Boletín de la Provincia, dependiendo de la Administración a la que pertenezca el órgano que delega la competencia. Cada Administración puede establecer los requisitos necesarios para la validez de estos acuerdos, que deben incluir, como mínimo, una clara especificación de la actividad o actividades afectadas, el período de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión delegada. b) Cuando la encomienda de gestión se efectúa entre órganos y Entidades de Derecho Público pertenecientes a diferentes Administraciones, se formaliza mediante la firma de un convenio correspondiente entre ellas. Este convenio debe ser publicado en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el Boletín de la Provincia, de acuerdo con la Administración a la que pertenezca el órgano que realiza la encomienda. Esto se aplica, a menos que se trate de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o, en su caso, por los Cabildos o Consejos insulares, en cuyo caso se regirá por la legislación de Régimen Local.

Delegación de firma.

El art. 12 LRJSP (que, a diferencia del art. 16.4 de la LRJAP y PAC, no prohíbe explícita­mente la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador) prescribe que:

1.Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su compe­tencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9.

2.   La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su publicación.

3.   En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta cir­cunstancia y la autoridad de procedencia.

Suplencia.

Sobre la suplencia trata el art. 13 LRJSP, según el cual:

1. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abs­tención o recusación.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.

2.La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será necesaria su publicación.

3.En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente podrá efectuarse:

a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos Mi­nisteriales o en los estatutos de sus Organismos públicos y Entidades vincula­ dos o dependientes según corresponda.

b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.

4.En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta circunstancia y se especificará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia.

Decisiones sobre competencia.

Por último, a tenor del art. 14 LRJSP.

1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competen­ te, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia yremita las actuaciones al órgano competente.

Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

3. Los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

2.6. Los órganos colegiados.

Introducción.

Los artículos 15 a 22 de la LRJSP establecen las normas que rigen el funcionamiento de los órganos colegiados, dividiéndolas en dos categorías: normas generales aplicables a los órganos colegiados de todas las Administraciones Públicas y normas específicas destinadas a los órganos colegiados de la Administración General del Estado.

Esta distinción se basa en las consecuencias de la Sentencia 50/1999 del Tribunal Constitucional, emitida el 6 de abril, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la LRJAP y PAC relacionados con la regulación de los órganos colegiados. Estos preceptos, o partes de ellos, no fueron considerados como normas básicas y, por lo tanto, se considerarán contrarios a la Constitución en cuanto a la distribución de competencias. En consecuencia, se considerarán derogados por la Constitución.

Funcionamiento de los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas.

Introducción.

El artículo 15 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) aborda las pautas para el funcionamiento de órganos colegiados. Es importante considerar la disposición adicional vigesimoprimera de la misma ley, que excluye de su aplicación a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Este artículo 15 de la LRJSP establece lo siguiente:

1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en la presente sección, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Ad­ ministraciones Públicas en que se integran.

2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que partici­pen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, po­drán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.

Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán Integrados en la Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se des­ prenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.

3. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública en que se in­tegran. Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento.

Cuando se trate de un órgano colegiado a los que se refiere el apartado 2 de este articulo la citada publicidad se realizará por la Administración a quien correspon­da la Presidencia.

Secretario.

Según lo establecido en el artículo 16 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP):

1. Los órganos colegiados contarán con un secretario, que puede ser un integrante del propio órgano o un individuo que trabaje para la Administración Pública correspondiente. El secretario tendrá la responsabilidad de asegurarse de que tanto la forma como el contenido de las acciones del órgano colegiado sean legales. Además, estará encargado de certificar las actuaciones del órgano colegiado y de garantizar que se respetan los procedimientos y reglas para la constitución y la toma de decisiones.
2. Es importante destacar que este artículo tiene un carácter fundamental, según lo dispuesto en la Disposición Final Decimocuarta de esta Ley, por lo que se aplica a todas las Administraciones Públicas.
3. En el caso de que el secretario, que no sea miembro del órgano colegiado, sea sustituido por un integrante del propio órgano colegiado, este último conservará todos sus derechos como miembro sin que se le restrinjan en ningún aspecto.

Convocatorias y sesiones.

El artículo 17 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) introduce importantes novedades en relación con la regulación previa contenida en la derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC). Estas son las disposiciones del artículo 17, reescritas con sinónimos:

1. Todos los órganos colegiados pueden establecer, convocar, llevar a cabo sus reuniones, tomar decisiones y presentar actas tanto en persona como de manera remota, a menos que sus reglamentos internos establezcan de manera explícita y excepcional lo contrario. En las sesiones remotas de los órganos colegiados, sus miembros pueden encontrarse en lugares distintos, siempre y cuando se garantiza la identidad de los miembros o sus sustitutos, el contenido de sus expresiones, el momento en que se producen, así como la interacción y comunicación. en tiempo real entre ellos a través de medios electrónicos, que incluyen el correo electrónico, las conferencias de audio y videoconferencias, además de otros.
2. Para que el órgano colegiado sea válidamente constituido y pueda llevar a cabo sesiones, discusiones y toma de decisiones, se requiere la presencia, ya sea en persona o a distancia, del presidente y el secretario, o de quienes los reemplazan, así como al menos la mitad de sus miembros. En el caso de los órganos colegiados a los que se refiere el artículo 15.2, el presidente puede considerar la válida constitución del órgano para llevar a cabo sesiones si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano que actúan como portavoces. Cuando el secretario y todos los miembros del órgano colegiado, o quienes los reemplacen, estén presentes, ya sea en persona o a distancia, pueden constituir válidamente el órgano colegiado para llevar a cabo a cabo sesiones, discusiones y tomar decisiones sin necesidad de una convocatoria previa, si así lo deciden todos los miembros.
3. Los órganos colegiados pueden establecer su propio régimen de convocatorias si no está previsto en sus normas de funcionamiento. Este régimen puede incluir una segunda convocatoria y especificar el número de miembros requeridos para la constitución válida del órgano. A menos que sea impracticable, las convocatorias se envían a los miembros del órgano colegiado a través de medios electrónicos e incluyen el orden del día junto con la documentación necesaria para su discusión, las condiciones para llevar a cabo la sesión, el sistema de conexión y, si es necesario, los lugares donde se encuentran disponibles los medios técnicos para asistir y participar en la reunión.

4. No se puede debatir ni tomar decisiones sobre ningún asunto que no esté incluido en el orden del día, a menos que todos los miembros del órgano colegiado estén presentes y se declare la urgencia del asunto con el voto favorable de la mayoría.
5. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos. Si se asiste de manera remota, los acuerdos se consideran adoptados en el lugar donde tiene su sede el órgano colegiado y, en ausencia de ello, en el lugar donde se encuentra la presidencia.
6. Los miembros del órgano que votan en contra o se abstienen quedan exentos de responsabilidad derivada de los acuerdos, si la hubiera.
7. Las personas que demuestren tener un interés legítimo pueden solicitar al secretario de un órgano colegiado que les proporcione una certificación de sus acuerdos. Esta certificación se emite por medios electrónicos, a menos que el interesado manifieste expresamente lo contrario y no tenga la obligación de comunicarse con las Administraciones por esta vía.

Actas.

Por último, con arreglo al art. 18, que también introduce novedades sobre esta materia:

1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

Podrán grabarse las sesiones que celebre el órgano colegiado. El fichero resul­tante de la grabación, junto con la certificación expedida por el secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electró­nico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.

2. El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente.  El secretario elaborará el acta con el visto bueno del presidente y lo remitirá a través de medios electrónicos, a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.

Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la utilización de documentos en soporte electrónico, deberán conservarse de forma que se garantice la integridad y autenticidad de los ficheros electrónicos correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.

Órganos colegiados en la Administración General del Estado.

Introducción.

La normativa particular para los órganos colegiados de la Administración General del Estado se encuentra en los artículos 19 a 22 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Conforme a lo establecido en la Disposición Final Cuarta de esta misma ley, estos artículos no tienen un carácter fundamental.

Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella.

Según el art. 19:

1. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella, se regirán por las normas establecidas en este artículo, y por las previsiones que sobre ellos se establecen en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

2. Corresponderá a su presidente:

a) Ostentar la representación del órgano.

b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación.

c) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas.

d) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados a que se refiere el artículo 15.2, en los que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas.

e) Asegurar el cumplimiento de las leyes.

f) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.

g) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de presidente del órgano.

En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el presidente será sustituido por el vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miem­bro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden.

Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el artí­culo 15.2 en los que el régimen de sustitución del presidente debe estar espe­cíficamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano colegiado.

3. Los miembros del órgano colegiado deberán:

a) Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.

b) Participar en los debates de las sesiones.

c) Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las votaciones quienes, por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo que desempeñan.

d) Formular ruegos y preguntas.

e) Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otor­gado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano.

En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustitui­dos por sus suplentes, si los hubiera.

Cuando se trate de órganos colegiados a los que se refiere el artículo 15 las or­ganizaciones representativas de intereses sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de orga­nización.

Los miembros del órgano colegiado no podrán ejercer estas funciones cuando concurra conflicto de interés.

4. La designación y el cese, así como la sustitución temporal del secretario en su­ puestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.

Corresponde al secretario del órgano colegiado:

a) Asistir a las reuniones con voz, pero sin voto, y con voz y voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo,

b) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.

c) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean notifi­caciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento.

d) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones.

e) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de secretario.

5.   En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable.

Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión aneja al acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma.

Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto parti­cular por escrito en el plazo de dos días, que se incorporará al texto aprobado.

Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el secretario certificación sobre los acuerdos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta. Se considerará aprobada en la misma sesión el acta que, con posterioridad a la reunión, sea distribuida entre los miem­bros y reciba la conformidad de éstos por cualquier medio del que el secretario deje expresión y constancia.

En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la apro­bación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.

Requisitos para constituir órganos colegiados.

Según el artículo 20 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRSJP), su primer apartado define los órganos colegiados, incorporando la clásica regla de “tres hacen colegio”, lo que significa que se requiere la asistencia de al menos tres personas para que un órgano colegiado pueda establecerse. Estos órganos tienen la función de tomar decisiones, hacer propuestas, brindar asesoramiento, realizar seguimientos o ejercer control en el ámbito administrativo. Además, deben estar integrados en la Administración General del Estado o en alguno de sus organismos públicos.

La creación de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y sus organismos públicos debe incluir, como requisitos fundamentales, la determinación de los siguientes aspectos en su normativa de establecimiento o en el convenio con otras administraciones públicas que origina dicho órgano:

a) Sus objetivos o finalidades.

b) Su vinculación administrativa o dependencia jerárquica.

c) La composición y los criterios para nombrar a su presidente ya los demás miembros.

d) Las funciones de toma de decisiones, formulación de propuestas, emisión de informes, seguimiento o control, y cualquier otra función asignada.

e) La asignación de los recursos económicos necesarios, si fuera necesario, para su funcionamiento.

El régimen legal de los órganos colegiados mencionados en el apartado 1 de este artículo se ajustará a las normas establecidas en el artículo 19, sin perjuicio de las particularidades organizativas presentes en esta ley o en su normativa o convenio de creación.

Clasificación y composición de los órganos colegiados.

La clasificación y composición de los órganos colegiados estatales se regula en el art. 21, a cuyo tenor:

1. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organis­mos públicos, por su composición, se clasifican en:

a) Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros proceden de diferentes Ministerios.

b) Órganos colegiados ministeriales, si sus componentes proceden de los órga­nos de un solo Ministerio.

2. En los órganos colegiados a los que se refiere el apartado anterior, podrá haber re­presentantes de otras Administraciones Públicas, cuando éstas lo acepten volun­tariamente, cuando un convenio así lo establezca o cuando una norma aplicable a las Administraciones afectadas lo determine.

3. En la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o co­nocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a tales órganos.

Creación, modificación y supresión de órganos colegiados.

El art. 22, por último, de carácter novedoso en nuestro ordenamiento, dispone que:

1. La creación de órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos solo requerirá de norma específica, con publicación en el «Boletín Oficial del Estado», en los casos en que se les atribuyan cualquiera de las siguientes competencias:

a) Competencias decisorias.

b) Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban ser­vir de base a decisiones de otros órganos administrativos.

c) Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado.

2.   En los supuestos enunciados en el apartado anterior, la norma de creación deberá revestir la forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interminis­teriales cuyo presidente tenga rango superior al de director general; Orden minis­terial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter.

3.   En todos los supuestos no comprendidos en el apartado 1 de este artículo, los ór­ganos colegiados tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por Acuerdo del Consejo de ministros o por los Ministerios interesa­ dos. Sus acuerdos no podrán tener efectos directos frente a terceros.

4.   La modificación y supresión de los órganos colegiados y de los grupos o comi­siones de trabajo de la Administración General del Estado y de los Organismos públicos se llevará a cabo en la misma forma dispuesta para su creación, salvo que ésta hubiera fijado plazo previsto para su extinción, en cuyo caso ésta se producirá automáticamente en la fecha señalada al efecto.

2.7. Abstención y recusación.

Introducción.

Uno de los principios tradicionales del procedimiento administrativo es la imparcialidad de aquellos que intervienen en el lado de la Administración. Para garantizar este principio, se han establecido las figuras de la abstención y, en caso necesario, la recusación.

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) ha incorporado estas disposiciones en sus artículos 23 y 24, de la siguiente manera, sin perjuicio de la regulación de diversos delitos contenidos en el actual Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995. , de 23 de noviembre, que ha experimentado múltiples modificaciones, particularmente en esta y otras áreas, como el cohecho, el tráfico de influencias, la malversación, los fraudes y extorsiones ilegales, las actividades prohibidas a los funcionarios públicos y los abusos en el ejercicio. de sus funciones, así como la corrupción en transacciones comerciales internacionales.

Abstención.

De acuerdo con el artículo 23:

1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Los motivos de abstención son los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o socieda­des interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa­mente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profe­sionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públi­cas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

5.   La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda (en concreto, el art. 7.1, g, del Reglamen­to de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el ya citado Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, tipifica como falta grave «intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención legalmente señaladas»).

Recusación.

El art. 24, por su parte, prescribe que:

1. En los escenarios contemplados en el artículo anterior, los interesados ​​tienen la posibilidad de iniciar una recusación en cualquier etapa del procedimiento.
2. La solicitud de recusación se presentará por escrito y deberá especificar las causas en las que se basa.
3. Al día siguiente, el individuo objeto de la recusación informará a su superior inmediato si reconoce o no la causa alegada. Si el superior reconoce la existencia de una causa válida de recusación, procederá a la sustitución inmediatamente.
4. Si el individuo recusado niega la causa de recusación, el superior tomará una decisión en un plazo de tres días, después de obtener los informes y realizar las comprobaciones que considere pertinentes.
5. Las resoluciones tomadas en este contexto no pueden ser apeladas, aunque los interesados ​​pueden plantear la recusación al presentar el recurso correspondiente contra el acto que ponga fin al procedimiento.

Es importante destacar que el artículo 74 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tratar de las cuestiones incidentales en los procedimientos, establece que “las cuestiones incidentales que surjan en el procedimiento, incluso aquellas relacionadas con la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, excepto en el caso de la recusación”.