Ordenación del gasto y ordenación del pago. Órganos competentes. Fases del procedimiento y documentos contables
2.1. Órganos competentes
Tal como se ha mencionado, el gasto público se somete al principio de competencia. En relación con las fases del procedimiento, el régimen competencial establecido en el Decreto Legislativo 1/2002, de 19 de noviembre, puede resumirse de la siguiente manera:
La competencia para tomar decisiones sobre la ordenación del gasto:
- Corresponde a los titulares de las Consejerías y demás órganos con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos, quienes tienen la facultad de aprobar los gastos de los servicios a su cargo, salvo los casos que la ley reserva al Consejo de Gobierno. También pueden autorizar el compromiso de esos gastos, reconocer las obligaciones correspondientes y solicitar de la Consejería de Economía y Hacienda la ordenación de los pagos relacionados.
- De forma similar, los presidentes o directores de los organismos autónomos de la Junta de Comunidades tienen la facultad de autorizar y disponer de gastos, reconocer obligaciones y solicitar a la Consejería de Economía y Hacienda la ordenación de los pagos correspondientes.
- Estas facultades pueden ser delegadas o desconcentradas conforme a lo dispuesto en las respectivas normativas. Para el ejercicio 2021, según el artículo 21 de la Ley 11/2020, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la autorización de gastos corresponde:
a) A los titulares de las Consejerías, con un límite máximo de 750.000 euros, con las siguientes excepciones:
- Para gastos relacionados con el capítulo 1 “Gastos de personal”, cuyo límite será el establecido en las consignaciones presupuestarias.
- Para subvenciones y ayudas públicas aprobadas por la Administración General del Estado o la Unión Europea, cuya gestión sea competencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, así como para subvenciones y transferencias nominativas.
b) Al titular de la Consejería con competencias en Administración local cuando el gasto se refiera a transferencias a corporaciones locales derivadas del Fondo Regional de Cooperación Local.
c) Al titular de la Consejería con competencias en Hacienda cuando los gastos correspondan a la sección 06 “Deuda Pública”.
d) A los directores de organismos autónomos y entidades públicas, cuando los gastos correspondan a sus secciones presupuestarias, con las mismas limitaciones y excepciones establecidas para los titulares de las Consejerías.
e) A la Dirección Gerencia del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, además de las competencias anteriores, las siguientes:
- La autorización de gastos para el pago de productos farmacéuticos provenientes de recetas médicas, productos imputables al capítulo 2 “Gastos en bienes corrientes y servicios”, así como material sanitario, hasta un límite de 16.000.000 euros.
- La autorización de gastos para operaciones corrientes del organismo autónomo, aparte de los mencionados en el párrafo anterior, hasta un importe de 5.000.000 euros.
f) Al Consejo de Gobierno, cuando los gastos superen los límites mencionados. Además, las modificaciones de contratos, convenios de colaboración y encomiendas de gestión que hayan sido autorizados por el Consejo de Gobierno requerirán la autorización del mismo órgano si implican un aumento del gasto superior al 10% del importe inicialmente autorizado o si hay un cambio en el destino concreto del gasto.
Respecto a la ordenación de pagos, bajo la autoridad del titular de la Consejería de Economía y Hacienda, el órgano directivo competente en tesorería ejercerá las funciones de ordenador general de pagos. Los pagos pueden gestionarse por medios informáticos, y la documentación justificativa del gasto puede quedar archivada en los centros gestores donde se reconocieron las obligaciones. El titular de la Consejería de Hacienda, a propuesta de la Dirección General de Tesorería, aprobará un plan de disposición de fondos para coordinar la emisión de las órdenes de pago con cargo a los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Para llevar a cabo el mencionado plan, la Dirección General podrá solicitar del sector público regional, según lo definido en el artículo 4 de esta ley, todos los datos, previsiones y documentación que considere necesarios sobre los ingresos y pagos que puedan afectar dicho plan de disposición de fondos.
En casos excepcionales, cuando se requiera liquidez y con la autorización del titular de la consejería de hacienda, la Dirección General podrá utilizar los excedentes de tesorería de los organismos del sector público regional mencionados anteriormente.
Las órdenes de pago se emitirán a favor del acreedor. Sin embargo, también se podrán emitir pagos a favor de habilitaciones, cajas pagadoras o tesorerías que actúen como intermediarias para la entrega posterior a los acreedores en los siguientes casos:
a) Para el pago de salarios del personal de la Administración Regional.
b) Para el abono de pensiones.
c) Para la creación o reabastecimiento de anticipos de caja fija.
d) Para los pagos que deben justificarse, tanto a favor de las Cajas Pagadoras de la Administración Regional como a otras personas o entidades.
e) En aquellos casos que sean autorizados expresamente por el ordenador general de pagos.
Los pagos a las cajas pagadoras, tesorerías o habilitaciones pueden realizarse en efectivo o como autorizaciones para la disposición de fondos por los procedimientos establecidos reglamentariamente.
Las órdenes de pago, ya sean para pagos “a justificar” o anticipos de caja fija, se emitirán a favor de las Cajas Pagadoras. Cada Caja pagadora tendrá un Cajero pagador designado expresamente para cumplir las funciones de este cargo, a menos que ya exista un puesto en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) que tenga esa denominación y funciones.
Dentro de la organización de cada Consejería, las Cajas pagadoras que se establezcan se asignarán al órgano directivo o de apoyo que determinen las normas de organización aplicables, o, en su defecto, a las Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Delegaciones o Servicios Provinciales, Presidencia o Dirección de los Organismos Autónomos y Entidades de derecho público, o a las Gerencias del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha. Por último, respecto a las materias del Texto Refundido de la Ley de Hacienda, al Consejo de Gobierno le corresponden las siguientes funciones, conforme al artículo 7:
a) Definir las directrices fundamentales de la política económica y financiera de la Administración Regional, según lo estipulado en el Estatuto de Autonomía.
b) Ejercer la potestad reglamentaria dentro del marco legal establecido.
c) Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y enviarlo a las Cortes de Castilla-La Mancha.
d) Aprobar los proyectos de ley que impliquen un incremento del gasto público o una disminución de los ingresos en el mismo ejercicio presupuestario.
e) Autorizar los gastos en los casos previstos por las leyes.
f) Ejercer las demás funciones y competencias que les asignen las leyes.
g) Constituir empresas públicas para llevar a cabo funciones que sean de su competencia.
De acuerdo con el artículo 8 del Decreto Legislativo 1/2002, del 19 de noviembre, a la Consejería de Economía y Hacienda le corresponden las siguientes funciones:
a) Proponer al Consejo de Gobierno las disposiciones y acuerdos mencionados en el artículo anterior, exceptuando lo que se indica en el apartado e), que se refiere a aquellos gastos cuya gestión le corresponde.
b) Elaborar y presentar al Consejo de Gobierno el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha.
c) Administrar, gestionar y recaudar los derechos económicos de la Hacienda Pública de Castilla-La Mancha.
d) Establecer las normas que regulen la ejecución del presupuesto de gastos aplicables a los diferentes procedimientos de gestión.
e) Ejercer la autoridad superior sobre la ordenación y realización efectiva de los pagos.
f) Dirigir la implementación de la política económica y financiera aprobada por el Consejo de Gobierno.
g) Supervisar la ejecución de los Presupuestos Generales de Castilla-La Mancha y asegurar el cumplimiento de las disposiciones financieras.
h) Dictar las normas de desarrollo que específicamente le asigna el Decreto Legislativo 1/2002.
i) Proponer al Consejo de Gobierno, dentro del marco de la política económica y presupuestaria, las directrices que deben seguirse respecto a los gastos de personal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sus organismos autónomos, empresas públicas y entidades del sector público regional, así como autorizar cualquier medida relativa a la organización y al personal que pueda implicar un aumento del gasto.
j) Autorizar, si corresponde y a propuesta del titular de la Consejería correspondiente, las retribuciones de los órganos directivos de los organismos autónomos, empresas públicas y entidades del sector público regional.
k) Autorizar, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 22/2001, del 27 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial, las propuestas de modificación de las dotaciones o sustituciones de los proyectos incluidos en dicho Fondo.
l) Aprobar las modificaciones presupuestarias que, en su caso, se deriven de las propuestas mencionadas anteriormente.
m) Ejercer las demás funciones y competencias que les sean asignadas por las leyes, así como cualquier otra de naturaleza económica o financiera que no se haya delegado a otros órganos de la Comunidad Autónoma.
Por otro lado, dentro de su competencia, las funciones de los titulares de las Consejerías y otros órganos con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha son las siguientes:
b) Administrar los créditos para gastos consignados en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma.
c) Autorizar los gastos que no sean competencia del Consejo de Gobierno y elevar a este último aquellos que le correspondan.
d) Comprometer gastos y reconocer obligaciones económicas en nombre y representación de la Comunidad Autónoma.
e) Proponer el pago de las obligaciones a la Consejería de Economía y Hacienda.
f) Ejercer las demás funciones que les confieran las leyes.
Asimismo, las funciones de los organismos autónomos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha incluyen:
b) Autorizar gastos e interceder ante la Consejería de Economía y Hacienda para la ordenación de los pagos.
2.2. Fases del Procedimiento
Dentro de cada etapa del procedimiento para la ejecución del gasto público, es necesario diferenciar varias fases o actos específicos.
a) Autorización del Gasto
La autorización es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente aprueba la realización de un gasto con cargo a un crédito presupuestario, determinando su monto de manera exacta o, si no es posible, de la forma más aproximada. Para ello, se reserva total o parcialmente el crédito presupuestario. Las acciones necesarias para autorizar el gasto se documentarán en un expediente que incluirá el Documento A, que corresponde a la autorización de gastos.
Si, al iniciar el expediente de gasto, se ha realizado la retención del crédito pertinente, el Documento A indicará que la autorización se basa en créditos previamente retenidos, junto con el número del expediente del Documento RC que se tramitó al comienzo del expediente de gasto.
Los Documentos A, junto con la documentación que justifique la operación, deberán ser enviados a la Intervención correspondiente. El Documento A se contabilizará una vez que se haya autorizado el gasto.
Existen varias modalidades del Documento A, dependiendo del acto administrativo para el cual se autoriza el gasto y si el expediente se inicia con la autorización o con referencia a una retención de crédito previa:
- Autorización de gastos.
- Autorización de gastos contractual.
- Autorización de gastos de tramitación anticipada.
- Autorización de gastos de tramitación anticipada contractual.
- Autorización de gastos plurianual.
- Autorización de gastos plurianual contractual.
b) Compromiso o Disposición del Gasto
El compromiso o disposición del gasto es el acto administrativo mediante el cual la autoridad competente acuerda la realización de obras, servicios, transferencias, subvenciones, etc., con un tercero, después de haber cumplido los trámites establecidos por la normativa vigente, siempre que estos gastos hayan sido previamente autorizados.
Una vez que se compromete el gasto, el órgano gestor emitirá el Documento D correspondiente al compromiso de gastos.
Los Documentos D, junto con la documentación justificativa de la operación, deben ser enviados a la Intervención correspondiente.
Hay diferentes modalidades del Documento D, según el acto administrativo que justifique el compromiso de gasto, que son congruentes con los modelos de autorización:
- Disposición de gastos.
- Disposición de gastos contractual.
- Disposición de gastos de tramitación anticipada.
- Disposición de gastos de tramitación anticipada contractual.
- Disposición de gastos plurianual.
- Disposición de gastos plurianual contractual.
c) Reconocimiento de Obligación
El reconocimiento de obligación es el acto administrativo por el cual la autoridad competente acepta formalmente una deuda a favor de un tercero, en virtud del cumplimiento de una prestación acordada, de acuerdo con el principio del “Servicio hecho”, o, en caso de obligaciones no recíprocas, debido al surgimiento del derecho de dicho tercero por ley o por un acto administrativo que así lo disponga.
Antes de reconocer las obligaciones, es necesario presentar la documentación ante el órgano gestor competente, que acredite la realización de la prestación o el derecho del acreedor, de acuerdo con los acuerdos que autorizaron y comprometieron el gasto, salvo las excepciones que se reconozcan legalmente.
Una vez decidido el reconocimiento de la obligación, el órgano gestor competente expedirá un Documento O, que deberá ser enviado, junto con la documentación justificativa, a la Intervención correspondiente.
Cuando la normativa no requiera un reconocimiento formal de la obligación en un acto separado, la firma del Documento O por parte del órgano competente se considerará como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación.
d) Propuesta de Pago
Cualquier acto de reconocimiento de obligación implicará automáticamente una propuesta de pago.
Una vez contabilizados los documentos contables que incluyan la fase O, se transferirán por medios informáticos al ordenador de pagos, que procederá a realizar el pago de las obligaciones reconocidas, de acuerdo con las normas aplicables. Los mismos documentos que ordenan las transferencias bancarias o la emisión de cheques servirán como justificante para la fase de ordenación del pago.
El pago efectivo se justificará mediante la comunicación de la entidad financiera sobre la realización de dicho pago, utilizando medios electrónicos, informáticos o telemáticos.
