4. Los actos administrativos. TEMA 2 – AUXILIAR – ADMINISTRATIVO – JCCM

4. Los actos administrativos.

4.1. Concepto, clases y elementos.

Concepto de acto administrativo.

La doctrina científica ha establecido una distinción entre una delimitación negativa y una delimitación positiva en relación con el concepto del acto administrativo. La delimitación negativa se refiere a los aspectos que deben excluirse del concepto del acto administrativo, mientras que la delimitación positiva se refiere a los aspectos que deben incluirse.

Delimitación negativa:

Del concepto del acto administrativo han de excluirse:

• Los actos materiales o de pura ejecución no son considerados actos administrativos. Por ejemplo, cuando un Ayuntamiento, a través de sus obreros, efectúa una demolición de una finca en estado ruinoso, eso no es un acto administrativo, pero viene respaldado por un acto administrativo: el acuerdo corporativo sobre dicha finca declarándola en estado ruinoso.
• Los actos de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado, sin olvidar la doctrina de los actos separables, no son considerados actos administrativos.
• Los contratos celebrados por la Administración no son considerados actos administrativos, ya que el concepto de acto administrativo implica una unilateralidad, a diferencia de los contratos civiles y administrativos, que requieren un acuerdo de voluntades.
• Los actos políticos o de gobierno, es decir, aquellos que emanan del Gobierno u otro Poder constituido, en el ejercicio de sus cometidos propiamente políticos, no son considerados actos administrativos. Frente a los mismos, no cabe recurso o fiscalización.
• Los Reglamentos, que son normas jurídicas, creando Derecho positivo con carácter permanente, no son considerados actos administrativos. Algunos autores señalan que son actos administrativos de carácter general y ordinamental, es decir, una clase especial de acto administrativo.

Delimitación positiva:

La definición clásica de acto administrativo, según Zanobini, es “cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”. Para desglosar esta definición, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

a) Es una declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio.

b) Debe proceder de un sujeto de la Administración que tenga la competencia necesaria para dictarlo.

c) Debe ser el resultado del ejercicio de una potestad administrativa, excluyendo los actos de la Administración cuando actúa como persona jurídica de Derecho Privado o en virtud de facultades legislativas delegadas, así como los actos de gobierno y las ejecuciones materiales.

La Administración actúa dotada de las prerrogativas y privilegios que le reconoce el ordenamiento jurídico en razón del interés público que debe perseguir en toda su actuación.

Concepto legal.

El art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso­ Administrativa, los define, al tratar del ámbito de esta jurisdicción, como «la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo».

Clases de actos administrativos.

La doctrina científica ha elaborado diversos grados del acto administrativo debido a su heterogeneidad, lo que dificulta la determinación de una clasificación general que los comprenda. A continuación, se presentan los grupos ampliamente aceptados:

Actos simples y complejos: se distinguen según provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más órganos administrativos. Un ejemplo de acto simple es la declaración de excedencia voluntaria realizada por un alcalde respecto a un funcionario. Por otro lado, un ejemplo de acto complejo dentro de esta órbita local podría ser el acuerdo que adopten varios ayuntamientos para mancomunarse o para celebrar un concierto entre ellos, considerado globalmente.

La Doctrina científica ha elaborado diversas categorías del acto administrativo. Según Garrido Falla, dentro del concepto de acto complejo no deben incluirse:

• Los actos de los órganos colegiados: Aunque estén integrados por una pluralidad de personas cuyo voto forma el acto administrativo que se adopta, no manifiestan al exterior una pluralidad de voluntades, sino una sola, la del órgano colegiado a través del acuerdo pertinente.
• Los actos sujetos a la aprobación de un órgano superior: Por ejemplo, la alteración de un término municipal, que requiere el acuerdo previo del Ayuntamiento afectado y, luego, la aprobación definitiva por el órgano competente de la Comunidad Autónoma a la que pertenezca.
• Los actos que integran un expediente o procedimiento administrativo.

Actos singulares y generales

• Actos singulares: Son aquellos que tienen un destinatario concreto e individualizado, que puede ser un único sujeto o un grupo determinado de personas. Un ejemplo de acto singular es la declaración de excedencia voluntaria, que se dirige a una persona o grupo específico.
• Actos generales: Son aquellos que se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas. Un ejemplo de acto general es la convocatoria de unas oposiciones, que se publica para que cualquier persona interesada pueda participar, sin un destinatario específico.

Actos expresos y presuntos

• Acto expreso: Se caracteriza por manifestar de forma clara la voluntad de la Administración, a través de declaraciones formales, generalmente por escrito. Por ejemplo, la denegación de una solicitud de un espacio en la vía pública para la entrada y salida de vehículos del inmueble.
• Acto presunto: Se genera cuando la Administración Pública no dicta una resolución expresa en un procedimiento, a pesar de tener la obligación de hacerlo. En este caso, se aplica la figura del silencio administrativo, que puede ser positivo (entendiendo concedido al particular lo que solicitaba a la Administración) o negativo (por el cual, la inacción de la Administración se entiende en el sentido de que deniega lo que el particular había solicitado de la misma).

Actos reglados y discrecionales

Según que la Administración,  al dictarlos, se li­mite a aplicar  una norma que le señala claramente  la decisión a adoptar  en el supuesto del hecho de que se trate (por ejemplo, una licencia de obras, en la que la Administración, si la solicitud de la misma se ajusta al ordenamiento y planeamiento urbanístico vigente, no puede denegarla), o tenga -la Administración-  libertad en la emisión de dicho acto, pudiendo optar  entre diversas alternativas  que la ley le ofrece, pero sin olvidar que el fin de toda su actuación es el interés general (como reconoce el art. 103,1.⁰  de nuestra vigente Constitución, de 27 de diciembre de 1978-CE en otras llamadas-, al disponer que «la Administración sirve con objetividad los intereses generales …»),  por lo que, por amplia que sea la potestad discrecional de que goza, esta puede ser fiscalizada si la Administración se aparta de dicho fin.

A este respecto, como señaló una Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supre­mo, de 11 de marzo de 1991 (Aranzadi n.⁰3.095), «la Administración está obligada a servir con la máxima objetividad los intereses públicos o generales y a someterse en su actividad al Derecho, garantizando la Constitución en su art. 9, 3.º la interdic­ción de la arbitrariedad por los poderes públicos. La admisión de la discreciona­lidad administrativa para la realización de determinados actos, de ningún modo puede significar el reconocimiento de la arbitrariedad prohibida por la Constitu­ción. Las facultades discrecionales de la Administración  pueden ser objeto de con­trol jurisdiccional  a través del control de los hechos determinantes del acto administrativo (extendiéndose  la revisión jurisdiccional,  en este caso, en primer lugar, a la verificación  de la realidad de los hechos y, en segundo término, a comprobar si la decisión discrecional guarda coherencia  lógica con aquellos), no menos que a la luz de los Principios Generales del Derecho, que, por informar la totalidad del ordenamiento jurídico, también  lo hacen respecto de la norma habilitante de  la potestad discrecional».

Actos definitivos y de trámite

• Actos definitivos: Son aquellos que ponen fin al expediente administrativo o forman parte de él como una fase del mismo, y tienen carácter resolutivo. Un ejemplo de acto definitivo es la resolución que dicta la Administración al concluir el procedimiento, como la concesión de una licencia de obras solicitada por un particular.
• Actos de trámite: Son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento administrativo y tienen por objeto hacer posible el acto principal, es decir, la resolución definitiva del asunto. Su función principal es garantizar los derechos de los interesados ​​e impulsar y ordenar el procedimiento. Un ejemplo de acto de trámite es un informe que se emite en dicho procedimiento para ilustrar o asesorar a la Administración sobre la decisión que debe adoptar, como el informe de un Técnico sobre la adecuación urbanística de un proyecto presentado con la solicitud de licencia de obras.

Actos favorables y de gravamen

• Actos favorables:
  • Amplían de alguna forma o favorecen los intereses de sus destinatarios.
  • Ejemplos de actos favorables son el otorgamiento de una concesión, una autorización, el reconocimiento de una dispensa o de una ventaja de carácter económico.
  • Son actos fáciles de dictar, pero difíciles de anular o revocar.
  • No necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley.
  • Excepcionalmente pueden ser retroactivos.
  • No pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados.
• Actos de gravamen:
  • Limitan la libertad o los derechos de los administrados o les imponen sanciones.
  • Ejemplos de actos de gravamen son la cancelación de una concesión, una sanción, un acto que revoca una decisión favorable.
  • El ordenamiento exige para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiarios, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación.
  • En ningún caso pueden tener efecto retroactivo.
  • En lo que atañe a su revocación o anulación, la regla no es oponer a la misma exigencia procedimentales, pero sí un límite material.

Actos constitutivos y declarativos

• Actos constitutivos: Son aquellos que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas. Estos actos generan efectos jurídicos, dando lugar a derechos o deberes, o a ambos, desde el momento de su celebración. Algunos ejemplos de actos constitutivos son:
  • El nombramiento de un funcionario, por el que se crea la relación jurídica funcional que lo va a ligar a la Administración con un vínculo de sujeción especial.
  • Las concesiones, a través de las cuales la administración otorga al particular la prestación de un servicio o el uso privativo de un bien.
• Actos declarativos: Son aquellos que se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir sobre su contenido. Estos actos reconocen derechos y deberes ya existentes, y sus efectos jurídicos son retroactivos. Algunos ejemplos de actos declarativos son:
  • La expedición de una certificación sobre el empadronamiento de un administrado, que constata su situación de empadronado.
  • El reconocimiento de un hijo extramatrimonial, que constata la existencia de un vínculo filial.

Al margen de las clasificaciones mencionadas, existen otras formas de clasificar los actos administrativos. Algunas de estas categorías adicionales son:

• Actos de tracto instantáneo y actos de tracto sucesivo: Los actos de tracto instantáneo se agotan con su realización, como una licencia de obras que se agota con la finalización de las obras que ampara. Por otro lado, los actos de tracto sucesivo no se agotan mientras la situación jurídica que regula esté vigente, como una licencia de apertura de un establecimiento hostelero que puede ser modificada por la Administración según las nuevas necesidades, normativas, etc.
• Actos unilaterales y actos plurilaterales o Múltiples: Los actos unilaterales son aquellos en los que intervienen únicamente la Administración, mientras que los actos plurilaterales o Múltiples involucran a más de una parte, como un contrato administrativo.

4.2. Requisitos del acto administrativo

Al tratar de los requisitos del acto administrativo, podemos clasificar los elementos de los mismos en subjetivos, objetivos y formales, según la variedad que distingue la Doctrina científica.

Elementos subjetivos

a) El sujeto activo, que es un órgano de la Administración, debe actuar dotado de capacidad y competencia. La capacidad pertenece a la persona jurídico-pública, mientras que la competencia está atribuida al órgano de esa persona. La competencia se puede clasificar en tres tipos:

1.- La competencia territorial es un concepto en el derecho administrativo que se refiere a la asignación de jurisdicción a los diferentes órganos administrativos en función de su ámbito geográfico. Cada órgano administrativo tiene competencia preferentemente respecto de sus iguales en la circunscripción que se le asigna, y solamente puede ejercerla en ese ámbito. La violación de esta competencia territorial puede llevar a la nulidad absoluta o de pleno derecho del acto que se dicta. En función del ámbito territorial sobre el que se le asigna la competencia, se pueden distinguir los siguientes tipos de órganos administrativos:

• Órganos con competencia nacional: Abarcan todo el territorio de la Nación, como, por ejemplo, el Consejo de ministros.
• Órganos con competencia autonómica: Su competencia está circunscrita territorialmente a una Comunidad Autónoma, como la atribuida al Consejo de Gobierno de la misma o a un consejero.
• Órganos con competencia local: Su competencia está a nivel provincial o municipal, como el Pleno de una Diputación Provincial o el Pleno de un Ayuntamiento.
• Órganos con competencia de localización inferior a la municipal: Su competencia está en un ámbito más reducido, como la que puede ostentar un Representante Personal del alcalde en un Poblado o una Barriada o en un Distrito de una ciudad.

La competencia territorial de los órganos administrativos es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previstas en la Ley.

2.- La competencia funcional, por su parte, es el principio que asigna materias específicas a cada órgano administrativo, convirtiéndolo en autoridad única en esa materia. Este principio se aplica dentro de la administración estatal o regional, por ejemplo, en la asignación de competencias a diferentes Direcciones Generales de un Ministerio o Consejo Regional.

• Violación de la competencia funcional: Cuando un órgano administrativo invade la competencia de otro órgano, se considera violación de la competencia funcional y puede dar lugar a la nulidad de la actuación, según el artículo 47.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LPACAP).

3.- Competencia jerárquica es aquella en la que se atribuye la competencia a unos u otros órganos de la Administración preferentemente respecto a sus superiores o inferiores. En este sentido, los órganos superiores dirigen, ordenan y controlan la actuación de los órganos subordinados.

La violación de este tipo de competencia, es decir, que un órgano inferior invada la esfera de atribuciones de su superior jerárquico, se sanciona con la nulidad relativa o anulabilidad, como se deduce del art. 52.3 LPACAP, al permitir la convalidación de los actos administrativos en que se haya incurrido en incompetencia jerárquica (lo que hará el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado).

Hay otro tipo de competencia “ratione temporis”, que se refiere a la limitación de la competencia de los órganos administrativos debido a factores relacionados con el tiempo. Esto puede ser en términos absolutos, como la disponibilidad de créditos presupuestarios sólo durante el ejercicio fiscal al que se refiere el Presupuesto, o en términos relativos, como la suspensión de licencias en la legislación urbanística, que se limitó a un máximo de dos años. sin posibilidad de nueva suspensión hasta que transcurran cinco años desde la anterior.

Para dictar válidamente un acto administrativo deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial, etc.) en el órgano que lo ejerce.

 Además, las personas que actúen como titulares del órgano deberán tener la condición legítima de éste (nombramiento legal, toma de posesión, condición de activo o de ejercicio, sustitución legal, según lo indique el autor). No deberán estar incursos en ninguna de las causas de abstención enumeradas en el artículo 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y deberán actuar en las condiciones legales previstas. actuar como tales titulares del órgano, especialmente cuando se trate de órganos colegiados (en cuyo caso, a falta de normativa específica, se deberá seguir lo dispuesto en los artículos 15 a 18 de la LRJSP, y en concreto, respecto de los órganos colegiados de Administración General del Estado, se deberán seguir los artículos 19 a 22 de la LRJSP). La infracción de estas normas conlleva la nulidad del acto dictado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.1.e) de la Ley de Procedimiento Administrativo, que califica como actos nulos “aquellos dictados con total y absoluta inobservancia del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

b) El sujeto pasivo es el destinatario del acto administrativo, es decir, la persona o entidad en la que recae los efectos del mismo. Puede ser la colectividad en su conjunto o una parte de ella, en el caso de actos de carácter general, o una o varias personas concretas o individualizadas, en el caso de actos de carácter individual. El sujeto pasivo no es un elemento del acto en sí, ya que su única relación con el mismo es el hecho de que le está dirigido.

Elementos objetivos.

Los elementos objetivos del acto administrativo son el contenido y la causa.

a)  El contenido se refiere al objeto del acto, es decir, el efecto práctico que se persigue con el mismo. Según el artículo 34.2 de la LPACAP, el contenido de los actos debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos. El contenido puede definirse como la declaración de voluntad, de deseo, conocimiento o juicio en que el acto consiste. Garrido Falla distingue tres partes en el contenido del acto: el contenido natural, el contenido implícito y el contenido eventual.

1.- El contenido natural es aquel que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo respecto de los demás.

2.- El contenido implícito es otro elemento del acto administrativo que se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que deben entenderse incluidas en el acto debido a que el ordenamiento jurídico las supone en todos los actos de la misma especie. Un ejemplo de contenido implícito es la temporalidad del nombramiento de un alto cargo político, que se presume en el acto de nombramiento (como en el supuesto del Personal Even­tual o de confianza en las distintas Administraciones Públicas, a que se refiere el art. 12 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre -TR-LEBEP, en otras citas, que califica su nombramiento «con carácter no permanente»).

3.- El contenido eventual se refiere a aquellas cláusulas que el órgano administrativo puede introducir en el acto. Entre estas cláusulas se encuentran las llamadas «cláu­sulas accesorias»: la condición, el término y el modo. Estas cláusulas accesorias son válidas cuando se está ejerciendo una potestad discrecional o cuando la ley habilite expresamente a la Administración para ello. Por otro lado, se considera nula su inclusión fuera de estos casos, aunque esta nulidad no provoca la del acto en el que se contiene, siempre y cuando el acto pueda producir los efectos propios de su naturaleza y contenido con independencia de la cláusula accesoria.

b) La causa en un acto administrativo se refiere a la razón justificadora de su emisión, es decir, la circunstancia que motiva su dictado. Los presupuestos de hecho del acto se incorporan como elementos del mismo, por lo que, si fallan dichos presupuestos, el acto resultante estará viciado. Esto también ocurre cuando al dictar el acto se aprecian erróneamente estos presupuestos de hecho.

El elemento teleológico en un acto administrativo se refiere al fin perseguido con dicho acto, es decir, la respuesta a la pregunta de “para qué” se dicta este.

En todo acto administrativo se distingue entre un fin inmediato, que es el efecto práctico que se pretende con el acto, y un fin remoto, que es el interés público al que está avocada toda la actuación de la Administración. Si este interés público resulta transgredido, puede provocar un recurso por desviación de poder, definida como “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico” (art. 70,2.  LJCA).

Elementos formales.

La forma en el contexto de un acto administrativo se manifiesta en dos aspectos concretos:

• Procedimiento: Es el cauce formal a través del cual se elabora la declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de la Administración, en que consiste el acto. La Administración debe seguir un procedimiento determinado, establecido por la ley, para que sus actos tengan validez jurídica. El artículo 34.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) establece que: “Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido”.
• Forma de la declaración o exteriorización del acto: En el contexto del Derecho Administrativo, la forma de la declaración o exteriorización del acto está tasada generalmente, a diferencia del principio de libertad de forma que rige en el ámbito del Derecho Privado. Según el artículo 36.1 de la LPACAP “Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”.

Al respecto, este mismo art. 36, en sus apartados 2 y 3, dispone que «en los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el ti­tular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resolu­ciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido», y que «cuando deba dic­tarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nom­bramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acorda­do por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado».

En el contexto de los actos administrativos, la notificación o publicación de los mismos depende de si el acto tiene un destinatario concreto o individualizado, o si va destinado a una pluralidad de personas. En el primer caso, el acto concreto debe notificarse, mientras que, en el segundo caso, el acto general debe publicarse.

Motivación.

Según el art. 35 LPACAP:

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias (arts. 32, 33 y 87 de esta LPACAP).

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados (art. 77.3 de esta LPACAP).

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio (arts. 21.1, 84.2 y 93 de esta LPACAP).

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial (arts. 89.3 y 91.2 de esta LPACAP).

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La motivación del acto administrativo consiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración a dictar un acto determinado. 

En cuanto al tratamiento legal de la motivación, debe partirse del inciso primero del art. 88.3 LPACAP, según el cual «las resoluciones contendrán la decisión, que será motiva­da en los casos a que se refiere el artículo 35».

Como puede observarse, la regla general es la no motivación, salvo en los supuestos del art. 35 o que venga exigidos por disposición legal (en concreto, en el ámbito tributa­rio, el art. 103.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, prescribe que «Los actos de liquidación, los de comprobación de valor, los que impongan una obligación, los que denieguen un beneficio fiscal o la suspensión de la ejecución de actos de aplicación de los tributos, así como cuantos otros se dispongan en la normativa vigente, serán motivados con referencia  sucinta  a los hechos y funda­mentos de derecho) o reglamentaria».

Notificación.

Introducción.

El apartado 2 del art. 39 LPACAP señala que “la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

La notificación se regula en los arts. 40 a 44, inclusive, LPACAP, disponiendo el primero de ellos que:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Condiciones generales para la práctica de las notificaciones.

Según el artículo 41 de la LPACAP:

1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante, lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

4. En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Práctica de las notificaciones en papel.

El art. 42 LPACAP indica que:

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos.

Según el art. 43 LPACAP:

1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.

2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.

Notificación infructuosa.

El art. 44 LPACAP prescribe:

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

La Disposición Adicional Tercera de esta LPACAP, sobre esta materia señala que:

1. El «Boletín Oficial del Estado» pondrá a disposición de las diversas Administraciones Públicas, un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación en el mismo previstos en el artículo 44 de esta Ley y en esta disposición adicional. Dicho sistema, que cumplirá con lo establecido en esta Ley, y su normativa de desarrollo, garantizará la celeridad de la publicación, su correcta y fiel inserción, así como la identificación del órgano remitente.

2. En aquellos procedimientos administrativos que cuenten con normativa específica, de concurrir los supuestos previstos en el artículo 44 de esta Ley, la práctica de la notificación se hará, en todo caso, mediante un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de que previamente y con carácter facultativo pueda realizarse en la forma prevista por dicha normativa específica.

3. La publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de los anuncios a que se refieren los dos párrafos anteriores se efectuará sin contraprestación económica alguna por parte de quienes la hayan solicitado.

Publicación.

El art. 45 LPACAP dispone que:

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

Indicación de notificaciones y publicaciones.

Según el art. 46 LPACAP:

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario oficial.

4.3. Eficacia de los actos administrativos.

Introducción.

Los arts. 37 a 46 LPACAP tratan de la eficacia de los actos administrativos, abordando el principio de inderogabilidad de los reglamentos, la ejecutividad de los actos, su efica­cia propiamente dicha y lo concerniente al régimen de notificaciones y publicaciones.

Inderogabilidad singular.

Según el art. 37 LPACAP:

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.

2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

Ejecutividad.

El art. 38 LPACAP dispone:

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Efectos.

El art. 39 LPACAP dispone:

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

4. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

5. Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

El art. 44 de esta LJCA, parcialmente modificado por la Ley 34/2015, de 21 de septiem­bre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y sobre cuyo apartado 4 habrá que estar a lo dispuesto en los arts. 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, prescribe que:

1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.

4.4. Validez de los actos administrativos.

Introducción.

El art. 39.1 LPACAP establece que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».

La presunción de legitimidad y validez del acto administrativo es iuris tantum, lo que significa que admite prueba en contrario a través de la interposición del correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo por el particular afectado por el acto que entiende ilegal. En los supuestos previstos en los arts. 108 y 117 LPACAP, en materia de revisión de oficio de los actos administrativos y de recursos administrativos, respectivamente, la suspensión de los efectos del acto puede producirse.

En el contexto del acto administrativo, es común que este adolezca de vicios o no se ajuste exactamente a lo que el ordenamiento jurídico determina en cada caso. Esto puede dar lugar a varios supuestos:

a) La nulidad absoluta o de pleno derecho del acto administrativo. 

b) La nulidad relativa o anulabilidad del mismo. 

c) La irregularidad del acto.

En el contexto del acto administrativo, algunos autores hablan de la inexistencia del acto cuando carece de los requisitos necesarios para ser considerado como un acto propiamente dicho. 

Nulidad absoluta o de pleno derecho.

En el Derecho Administrativo, los actos nulos de pleno derecho son una excepción, aunque no son infrecuentes. La regla general cuando un acto infringe el ordenamiento jurídico es su nulidad relativa o anulabilidad.

 Los actos nulos de pleno derecho en el ámbito del Derecho Administrativo están establecidos en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que establece los siguientes casos:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

El artículo 47 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) recoge los supuestos típicos de nulidad absoluta de un acto administrativo. Sin embargo, este artículo no tiene carácter exclusivo o único, ya que en otras leyes o disposiciones administrativas se pueden encontrar otros supuestos de nulidad absoluta. Por ejemplo, en materia de contratación administrativa, la nulidad absoluta puede darse cuando la Administración celebra un contrato con una persona que no cumple los requisitos establecidos por la propia LCSP.

Nulidad relativa o anulabilidad.

Es la regla general en el derecho administrativo cuando un acto administrativo incurre en algún vicio que no sea motivo de simple irregularidad.

Al respecto, el art. 48.1 LPACAP dispone que «son anulables los actos de la Adminis­tración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder».

Ahora bien, como señala el apartado 2 de este artículo, «no obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados».

El apartado 3 de este art. 48 dispone que «la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

En cuanto a la desviación de poder, es definida por el art. 70, 2.º ^LJCA como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurí­dico», es decir, utilizar una vía legal de actuación, pero para una finalidad distinta a aquella para lo que está concebida.

Diferencias entre la nulidad absoluta o de pleno derecho y la nulidad relativa o anulabilidad.

La generalidad de la Doctrina y la Jurisprudencia, basándose en la derogada LRJAP y PAC (lo que es trasladable a la LPACAP), han señalado las siguientes diferencias entre la nulidad absoluta y la anulabilidad:

a)   En la nulidad absoluta el vicio que la provoca tiene una trascendencia erga omnes, por lo que cualquier persona puede impugnar el acto y los propios Tribunales, aunque no se alegue este vicio, si lo detectan deben declararlo.

 En la anulabilidad, por el contrario, el vicio solo puede ser alegado por los interesados, es decir, aquellos que tengan un derecho o interés legítimo y directo en relación con el acto. Además, si no se alega por el recurrente, los Tribunales no pueden declararla de oficio.

b) En la nulidad de pleno derecho, la acción para combatir el acto no prescribe, pudiendo, incluso, la Administración en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, declararla (art. 102 LRJAP y PAC, actual art. 106 LPACAP), sin que pueda convalidar el acto administrativo (art. 67 LRJAP y PAC, actual art. 52 LPACAP).

En los supuestos de anulabilidad, el interesado debe presentar contra el acto que entiende ilegal los recursos procedentes en los plazos, realmente cortos, previstos en la ley, de forma que, si no lo hace, el acto queda firme e inatacable (salvo en los supuestos del recurso de revisión). Por su parte, la Administración, en base al art. 67.1 LRJAP y PAC, actual art. 52.1 LPACAP, puede convalidar el acto, a través de la subsanación de los vicios de que adolezca.

c) Finalmente, en la nulidad absoluta, los efectos de la declaración por la propia Administración o por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se retrotraen al momento en que se dictó el acto, es decir, tiene dicha declaración efectos ex tun, mientras que en la anulabilidad, los efectos de la declaración de nulidad del acto se producen ex nunc, desde el momento en que se lleva a efecto, manteniéndose, por lo tanto, todos los efectos o consecuencias del acto surgidos desde que se dictó hasta que es objeto de anulación.

Irregularidad.

La irregularidad en un acto administrativo se produce cuando este presenta un vicio que no le hace incurrir en nulidad absoluta ni en anulabilidad. Se trata de un vicio de carácter secundario que no invalida el acto.

La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) contempla como supuestos de anulabilidad los simples defectos de forma que se producen en la emisión del acto, siempre que este, como consecuencia de los mismos, no carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o no dé lugar a la indefensión de los interesados ​​(art. 48.2). Asimismo, las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ellas, respecto de las cuales el art. 48.3 dispone que “solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo” 

Conversión de actos viciados.

El art. 50 LPACAP dispone:

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Conservación de actos y trámites.

El art. 51 LPACAP señala:

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Convalidación.

A tenor del art. 52 LPACAP:

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

Según el artículo 52 de la Ley 39/2015, Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la administración tiene la facultad de validar los actos anulables subsanando los defectos que puedan tener. El acto de validación surtirá efectos desde su fecha, salvo lo previsto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos. Si el defecto consiste en incompetencia no determinante, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea jerárquicamente superior al que dictó el acto defectuoso. Si el defecto consiste en la falta de autorización, el acto podrá ser convalidado otorgándolo por el órgano competente.