Los recursos administrativos
Introducción
Aunque los actos administrativos gozan de una presunción de validez según el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, esto no significa que sean siempre válidos. Con más frecuencia de la deseada, estos actos pueden tener algún vicio que los haga nulos de pleno derecho o anulables.
Para estos casos, la ley permite que la Administración revise de oficio sus actos administrativos y los retire del ámbito jurídico sin necesidad de ser instada por los interesados.
En otras ocasiones, son los particulares interesados quienes, a través de la interposición de los correspondientes recursos administrativos o, en su caso, contencioso-administrativos, obligan a la Administración a retirar dichos actos en vía administrativa o jurisdiccional, respectivamente. Este apartado tratará sobre los recursos administrativos.
Los recursos administrativos
Introducción
Como se mencionó, la presunción de validez de los actos administrativos es iuris tantum, lo que significa que admite prueba en contrario por parte del interesado a través del correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo. Si el interesado demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, este debe ser anulado.
Con este propósito, y aparte de los supuestos de revisión de oficio, la ley ha otorgado al particular varios medios para lograr esta anulación, que son los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales mediante el recurso contencioso-administrativo.
En definitiva, como señaló Entrena Cuesta, el recurso administrativo es “un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes”.
Para García de Enterría, los recursos administrativos son “actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la ley en base a un título jurídico específico”.
Según este autor, su característica principal es su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se consideran contrarios a Derecho, lo que los distingue de las peticiones, cuyo objetivo es provocar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, según lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la LPACAP (donde se permite al particular exigir responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no buscan la revocación de un acto administrativo, sino corregir defectos de tramitación dentro del mismo procedimiento, especialmente aquellos que suponen la paralización de los plazos preceptivos u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.
Partiendo de estas premisas y siguiendo al autor citado, se puede decir que el recurso administrativo es una garantía para los afectados por una resolución administrativa, ya que les asegura la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, eliminar el perjuicio que conlleva, abarcando todo tipo de actos administrativos. Sin embargo, es una garantía limitada, ya que los recursos se interponen y resuelven ante y por la propia Administración, que actúa como juez y parte.
Principios generales
Estos principios están recogidos en los artículos 112 a 120 de la LPACAP, cuyos epígrafes seguimos en esta exposición.
Objeto y clases
Según el artículo 112 de la LPACAP:
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento (por ejemplo, la declaración de suspenso de un aspirante en el primer ejercicio de un proceso selectivo para acceder a la función pública, que impide al interesado continuar en el proceso, aunque este continúe para los demás aspirantes aprobados) o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, los interesados pueden interponer los recursos de alzada y potestativo de reposición, basados en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta ley.
La oposición a los demás actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes pueden sustituir el recurso de alzada, en ciertos supuestos o ámbitos sectoriales y cuando la especificidad de la materia lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, respetando los principios, garantías y plazos que esta ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición puede ser sustituido por los procedimientos mencionados, respetando su carácter potestativo para el interesado. En el ámbito de la Administración Local, estos procedimientos no pueden desconocer las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general pueden interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. La impugnación directa de las disposiciones debe efectuarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según el artículo 26.1 de la LJCA, que establece: “Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior”.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Es decir, deben seguir lo dispuesto en los artículos 226 a 249 de la Ley General Tributaria (LGT) y en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. Tras la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), no era posible plantear reclamaciones económico-administrativas contra los actos de las Corporaciones Locales respecto de los tributos locales y demás ingresos de Derecho Público. En su lugar, debía interponerse el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y posteriormente, el recurso contencioso-administrativo. Este régimen se mantiene salvo para los municipios de gran población, respecto de los cuales la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL), ha reinstaurado las reclamaciones económico-administrativas ante un órgano especializado de carácter local cuya resolución pone fin a la vía administrativa, procediendo contra esta solo el recurso contencioso-administrativo.
Principios generales
Estos principios están detallados en los artículos 112 a 120 de la LPACAP, cuyos epígrafes se siguen en esta exposición.
Objeto y tipos
Según el artículo 112 de la LPACAP:
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento (por ejemplo, la declaración de suspenso de un aspirante en un proceso selectivo para acceder a la función pública, lo que impide al interesado continuar en el proceso aunque este continúe para los demás aspirantes aprobados), o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, los interesados pueden interponer recursos de alzada y potestativo de reposición, basados en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta ley.
La oposición a los demás actos de trámite podrá ser alegada por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes pueden sustituir el recurso de alzada en ciertos casos o ámbitos sectoriales y cuando la especificidad de la materia lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, respetando los principios, garantías y plazos que esta ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición puede ser sustituido por los procedimientos mencionados, respetando su carácter potestativo para el interesado. En el ámbito de la Administración Local, estos procedimientos no pueden desconocer las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general pueden interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. La impugnación directa de las disposiciones debe efectuarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según el artículo 26.1 de la LJCA, que establece: “Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior”.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Es decir, deben seguir lo dispuesto en los artículos 226 a 249 de la Ley General Tributaria (LGT) y en el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. Tras la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRL), no era posible plantear reclamaciones económico-administrativas contra los actos de las Corporaciones Locales respecto de los tributos locales y demás ingresos de Derecho Público. En su lugar, debía interponerse el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y posteriormente, el recurso contencioso-administrativo. Este régimen se mantiene salvo para los municipios de gran población, respecto de los cuales la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL), ha reinstaurado las reclamaciones económico-administrativas ante un órgano especializado de carácter local cuya resolución pone fin a la vía administrativa, procediendo contra esta solo el recurso contencioso-administrativo.
Además de los recursos de alzada y potestativo de reposición mencionados en el artículo 112 de la LPACAP, el artículo 113 trata del recurso extraordinario de revisión, disponiendo que contra los actos firmes en vía administrativa solo procederá este recurso cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1, al que luego nos referiremos. En resumen, la regulación de la LPACAP ha establecido el siguiente esquema de recursos:
a) El recurso administrativo de alzada, contra los actos que no agotan la vía administrativa.
b) El recurso administrativo de reposición con carácter potestativo, contra los actos que ponen fin a la vía administrativa.
c) El recurso administrativo extraordinario de revisión, contra los actos firmes en vía administrativa.
d) Los recursos administrativos especiales, como las reclamaciones económico-administrativas, reguladas por la normativa antes mencionada, el recurso administrativo especial regulado por los artículos 44 a 60 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, o la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno regulada por el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que también excluye otros recursos administrativos.
No debe olvidarse la posibilidad de acudir a otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, cuando se establezcan por ley en ciertos supuestos o ámbitos sectoriales.
Fin de la vía administrativa
Como se ha mencionado, para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa.
A estos efectos, el artículo 114.1 de la LPACAP señala que:
1. Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación mencionados en el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carecen de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que sea el tipo de relación, pública o privada, de la que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 (según el cual, “Cuando las conductas sancionadas hayan causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no haya quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pueda recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa”).
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
2.Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que una ley disponga otra cosa.
En cuanto a la Administración Local, el artículo 52-2 de la LRL, modificado parcialmente por la LMMGL, establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:
a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante estas en los supuestos del artículo 27.2 (referido al ejercicio por las Corporaciones Locales de competencias delegadas por otras Administraciones, en que procede el recurso administrativo de alzada ante las mismas).
b) Las de autoridades y órganos inferiores cuando resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
c) La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.
Finalmente, en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que disponga su normativa específica, que normalmente se pronuncia en términos similares a los examinados respecto a la Administración General del Estado.
Interposición del recurso
Según el artículo 115 de la LPACAP:
1. La interposición del recurso debe incluir:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como su identificación personal.
b) El acto que se recurre y la razón de la impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar señalado para notificaciones.
d) El órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por disposiciones específicas.
2. El error o la falta de calificación del recurso por parte del recurrente no será un obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los causaron.
Causas de inadmisión
Según el artículo 116 de la LPACAP, serán causas de inadmisión:
a) Que el órgano administrativo sea incompetente cuando el competente pertenezca a otra Administración Pública. El recurso debe remitirse al órgano competente, de acuerdo con el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (según el cual, “el órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados”).
b) Que el recurrente carezca de legitimación.
c) Que se trate de un acto no susceptible de recurso.
d) Que haya transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Que el recurso carezca manifiestamente de fundamento.
Suspensión de la ejecución
El artículo 117 de la LPACAP establece que:
1. La interposición de cualquier recurso, excepto cuando una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. Sin embargo, el órgano competente para resolver el recurso, previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el daño ocasionado al recurrente por la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se base en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta ley.
Suspensión de la ejecución
El artículo 117 de la LPACAP establece que:
1. La interposición de cualquier recurso, excepto cuando una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante, el órgano competente para resolver el recurso, previa ponderación razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el daño que ocasionaría al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si, transcurrido un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para resolver sobre la misma, el órgano competente no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4, segundo párrafo, de esta ley (que se refiere a la información al interesado sobre el plazo máximo para resolver y notificar y los efectos del silencio administrativo. Estas previsiones buscan evitar la práctica extendida en la Administración de no abordar la solicitud de suspensión hasta la resolución del recurso, si es que se resuelve expresamente; la ley concede este derecho al interesado frente a la omisión de la Administración).
4. Al dictar el acuerdo de suspensión, se podrán adoptar las medidas cautelares necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, esta solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista una medida cautelar y los efectos de esta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpone recurso contencioso-administrativo solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia deberá publicarse en el periódico oficial en que se insertó.
Según este artículo, y salvo en el caso de suspensión automática previsto en su número 3 y lo previsto en el tercer párrafo del número 4, la decisión de suspender es discrecional por parte de la autoridad que resuelve el recurso, salvo que una norma imponga obligatoriamente la suspensión.
Esta discrecionalidad ha llevado a una práctica administrativa que no siempre se alinea con los principios constitucionales de prohibición de la arbitrariedad en la actuación administrativa y de tutela efectiva (de la que la suspensión, como ha reconocido la jurisprudencia, puede considerarse una derivación). En consecuencia, la suspensión de los actos administrativos en vía de recurso ha sido la excepción, bajo el argumento de que el interés general no debe ser perjudicado por el interés particular del recurrente.
Sin embargo, la jurisprudencia, como en un auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 23 de abril de 1991 (Aranzadi n.º 3.423), que sigue precedentes inmediatos, ha afirmado que “una derivación del derecho a una tutela judicial efectiva es el derecho a una tutela cautelar, bajo el principio de que la necesidad de un proceso para obtener justicia no debe convertirse en un daño para quien tiene la razón”. Por lo tanto, se está admitiendo con mayor amplitud la suspensión del acto, al menos en vía jurisdiccional, aplicando el principio del fumus boni iuris, es decir, la apariencia de buen derecho, y se acuerda la suspensión del acto cuando las pretensiones del recurrente parecen tener una base de legitimidad más sólida que las del acto recurrido.
Además, nuestro ordenamiento jurídico, aparte de estos preceptos generales sobre la suspensión de los actos administrativos, reconoce algunos casos específicos, como el recogido en el artículo 67 de la LRL (redactado ex novo por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas). Este artículo establece que “si una entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente contra el interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.
Audiencia de los interesados
Para evitar causar indefensión a los interesados, lo cual está prohibido por el artículo 24 de la Constitución Española, el artículo 118 de la LPACAP establece la audiencia de los interesados en materia de recursos. Este artículo dispone que:
1. Cuando deban considerarse hechos o documentos nuevos no incluidos en el expediente original, estos se pondrán a disposición de los interesados para que, en un plazo de entre diez y quince días, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que consideren pertinentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos hechos, documentos o alegaciones del recurrente que, habiendo podido presentarlos en el trámite de alegaciones, no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su omisión en el procedimiento que originó la resolución recurrida sea imputable al interesado.
2. Si hubiera otros interesados, se les dará traslado del recurso para que en el mismo plazo citado anteriormente, aleguen lo que consideren oportuno.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen la consideración de documentos nuevos a efectos de este artículo. Tampoco se considerarán nuevos aquellos documentos que los interesados hayan aportado al expediente antes de que se dictara la resolución impugnada.
Resolución
De acuerdo con el artículo 119 de la LPACAP:
1. La resolución del recurso podrá estimar total o parcialmente, desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisión.
2. Cuando exista un vicio de forma y no se estime procedente resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió el vicio, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá todas las cuestiones, tanto de forma como de fondo, planteadas en el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, se les oirá previamente. No obstante, la resolución deberá ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial (es decir, se prohíbe la reformatio in peius).
Pluralidad de recursos administrativos
El artículo 120 de la LPACAP, también nuevo respecto a la LRJAP y PAC, establece que:
1. Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos derivados de un mismo acto administrativo y se haya interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que haya pronunciamiento judicial.
2. El acuerdo de suspensión deberá notificarse a los interesados, quienes podrán recurrirlo. La interposición del recurso correspondiente por un interesado no afectará a los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por derivar del mismo acto administrativo.
3. Una vez recaído el pronunciamiento judicial, se comunicará a los interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando proceda.
El recurso de alzada
Los artículos 121 y 122 de la LPACAP abordan este tipo de recurso. A continuación, se distinguen los apartados que se exponen a continuación.
Objeto
Según el artículo 121 de la LPACAP:
1. Las resoluciones y actos mencionados en el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, pueden ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. Para estos efectos, los Tribunales y órganos de selección de personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualquier otro que actúe con autonomía funcional dentro de estas, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso puede interponerse ante el órgano que dictó el acto impugnado o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se interpone ante el órgano que dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, junto con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.
Plazos
El artículo 122 de la LPACAP establece los plazos:
1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes si el acto es expreso. Si transcurre dicho plazo sin que se haya interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Si el acto no es expreso, el solicitante y otros posibles interesados pueden interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Si transcurre este plazo sin que se dicte resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo (que establece que “el sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado”, relativas al ejercicio del derecho de petición, al dominio público o al servicio público, al ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas).
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.
Como se deduce del segundo párrafo del apartado 1 de este artículo, en el caso de recurrir actos presuntos (no expresos), a diferencia del plazo de tres meses que establecía el artículo 115 de la LRJAP y PAC, no hay un plazo fijo para interponer el recurso de alzada, quedando esta vía de recurso abierta indefinidamente. Se sigue así la jurisprudencia reiterada que permitía esta posibilidad, ya que no se puede obligar al interesado a recurrir en un plazo determinado cuando la Administración no cumple con su obligación de resolver, impuesta por el artículo 21 de esta LPACAP.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 124.1, segundo párrafo de esta LPACAP, que se estudiará posteriormente.
Recurso potestativo de reposición
Objeto y naturaleza
De acuerdo con el artículo 123 de la LPACAP:
1. Los actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa pueden ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó o impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que se resuelva expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
Plazos
Según el artículo 124 de la LPACAP:
1. El plazo para interponer el recurso de reposición es de un mes si el acto es expreso. Transcurrido este plazo, solo se podrá interponer recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no es expreso, el solicitante y otros posibles interesados pueden interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso es de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
Recurso extraordinario de revisión
Objeto y plazos
El artículo 125 de la LPACAP establece que:
1. Contra los actos firmes en vía administrativa se puede interponer el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que al dictarlos se haya incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación (artículos 404 a 406 del Código Penal), cohecho (artículos 419 a 427 bis del Código Penal), violencia, maquinación fraudulenta (artículos 436 a 438 del Código Penal) u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro de los cuatro años siguientes a la fecha de notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
3. Lo establecido en este artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 (sobre revisión de disposiciones y actos nulos) y 109.2 (sobre rectificación de errores) de esta ley, ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Resolución
Finalmente, el artículo 126 de la LPACAP establece que:
1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite (sobre lo cual remitimos a lo comentado al estudiar el artículo 112.1 de esta LPACAP), sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o cuando se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El órgano competente para conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
