6. El procedimiento administrativo común y sus fases. TEMA 4 CUERPO EJECUTIVO ESPECIALIDAD ADMINISTRATIVA - GRUPO C1 - JCCM

El procedimiento administrativo común y sus fases

Las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común: garantías del procedimiento

El Título IV de la Ley 39/2015 aborda las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, integrando como especialidades los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de la Administración. En nuestra opinión, esto genera una dispersión innecesaria y contraproducente, especialmente en materia sancionadora, que podría haberse incorporado a esta ley como procedimientos especiales claramente diferenciados, independientemente de los principios generales (recogidos en los artículos 25 a 31 para la potestad sancionadora y 32 a 37 para la responsabilidad patrimonial de la Ley 40/2015, LRJSP).

En consonancia con los objetivos de la Ley, este Título incorpora el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos, así como la regulación del expediente administrativo, estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo. Destaca como novedad la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, mencionada en el artículo 96 de la Ley, que establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución de treinta días y los trámites que lo compondrán.

Concepto del procedimiento

El procedimiento administrativo es, como señalaba la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA), “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.

Para dictar actos administrativos, la Administración no puede actuar libremente como cualquier particular en un asunto trivial; debe seguir unos trámites previamente establecidos. Aunque la experiencia pueda sugerir que estos trámites son una maraña burocrática empleada por funcionarios ociosos, en realidad, están previstos como una garantía para el ciudadano. Esto asegura que el acto resultante sea conforme al ordenamiento jurídico y permite al administrado, mediante el examen del procedimiento, fiscalizar la actuación de la Administración.

El procedimiento se materializa en el expediente administrativo, definido por el artículo 70.1 de la LPACAP como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

El apartado 2 de este artículo establece que los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de todos los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos. También incluirán un índice numerado de todos los documentos cuando se remita el expediente. Asimismo, deberá constar una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

De manera similar, salvo en lo relativo al formato y copia electrónicos, el artículo 164.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 de 28 de noviembre (ROFRJEL), lo define como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. El apartado 2 del artículo 164 añade que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de todos los documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación”.

Clases

De acuerdo con la normativa que regula el procedimiento administrativo contenida en la LPACAP, la clasificación principal y esencial distingue entre un procedimiento administrativo común o general, aplicable a todas las Administraciones Públicas, y varios procedimientos especiales. El procedimiento administrativo común, contenido en esta Ley, puede tener una tramitación ordinaria o una tramitación simplificada. Además, hay procedimientos especiales, ya sea recogidos por esta Ley (como las particularidades respecto a los procedimientos en materia de potestad sancionadora y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas) o aquellos a los que se remite (por ejemplo, los procedimientos especiales por razón de la materia mencionados en la Disposición Adicional Primera de la propia LPACAP).

En particular, esta Disposición Adicional Primera establece que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no requieran alguno de los trámites previstos en esta Ley o que regulen trámites adicionales o diferentes, se regirán, en cuanto a estos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial, y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

En función del tiempo en que deben desarrollarse los procedimientos, y basándose en las disposiciones del artículo 33 de la LPACAP, también se puede diferenciar entre el procedimiento ordinario, el procedimiento de tramitación simplificada (regulado en el artículo 96 de la LPACAP, como se estudiará), y el procedimiento de urgencia. Este último puede ser acordado de oficio o a petición del interesado “cuando razones de interés público lo aconsejen”, aplicándose una tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. Contra el acuerdo que declare esta tramitación de urgencia no será posible interponer recurso alguno, sin perjuicio del recurso procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

Finalmente, siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, podemos hablar de:

a) Procedimientos declarativos, que se orientan a la elaboración de una decisión. Dentro de estos, podemos encontrar subcategorías como el procedimiento sancionador (o disciplinario, en su caso, si se trata de la imposición de sanciones al personal al servicio de las Administraciones Públicas) o el procedimiento de revisión de los actos, ya sea de oficio por la propia Administración o a través de los recursos administrativos planteados por los particulares.

b) Procedimientos ejecutivos, que buscan la realización material de una decisión anterior ya definitiva, como, por ejemplo, el procedimiento de apremio.

c) Procedimientos de simple gestión, que suelen tener una finalidad técnica y un carácter esencialmente interno (aunque nunca completamente, ya que sus resultados trascienden al exterior), preparatoria de una decisión ulterior.

Garantías del procedimiento: derechos del interesado en el procedimiento administrativo

La LPACAP, acertadamente, ha diferenciado entre los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo (artículo 53) y los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas (artículo 13), a diferencia de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que mezclaba ambos bajo el título “derechos de los ciudadanos” en su artículo 35.

Según el artículo 53 de la LPACAP:

1. Además de los demás derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en dichos procedimientos (teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 27 de esta Ley sobre la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas).Las personas que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios electrónicos tienen derecho a consultar la información mencionada anteriormente en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso. La obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos se considerará cumplida mediante la puesta a disposición de dichas copias en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas correspondientes (este Punto de Acceso está regulado por la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, que crea su sede electrónica).

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (el sistema de identificación común del personal al servicio de la Administración General del Estado se definió en la Resolución de 3 de febrero de 1993 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública).

c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa aplicable lo establezca. En caso de que deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada del mismo.

d) A no presentar datos y documentos que no sean exigidos por las normas aplicables al procedimiento, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por estas (véase el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, sobre la eliminación de la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos; el Real Decreto 523/2006, de 28 de abril, sobre la eliminación de la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento; y el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, modificado por el Real Decreto 209/2003, sobre criterios de imagen institucional y la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos).

e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa permitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (de acuerdo con el artículo 76 de esta Ley).

f) A obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que deseen realizar (regulado por el Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, sobre servicios de información administrativa y atención al ciudadano).

g) A actuar asistidos por un asesor cuando lo consideren conveniente para la defensa de sus intereses.

h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución (artículos 14 a 52) y las leyes (como el artículo 19 de esta LPACAP sobre el derecho a no comparecer ante la Administración Pública, salvo que se exija por Ley formal, o el artículo 75.3 sobre la compatibilidad con sus obligaciones laborales o profesionales cuando se requiera la intervención de un interesado en los actos de instrucción de un procedimiento).

2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora (artículos 60.2, 61.3, 62.4, 63 y 64 de esta Ley y artículos 25 a 31 de la LRJSP), los presuntos responsables tienen los siguientes derechos:

a) A ser notificados de los hechos que se les imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les puedan imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Iniciación del procedimiento de oficio por la Administración

1. Iniciación de oficio

Los procedimientos pueden iniciarse de oficio mediante acuerdo del órgano competente, ya sea por iniciativa propia, como resultado de una orden superior, por petición razonada de otros órganos, o por denuncia (artículo 58 de la LPACAP).

2. Inicio del procedimiento por iniciativa propia

El inicio por iniciativa propia se refiere a la acción derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene la competencia para iniciarlo (artículo 59 de la LPACAP).

3. Inicio del procedimiento como consecuencia de una orden superior

El artículo 60 de la LPACAP establece que:

1. Una orden superior es emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del que tiene competencia para iniciar el procedimiento.

2. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden debe indicar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que podrían constituir una infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, fecha o período de tiempo en que los hechos ocurrieron.

4. Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos

El artículo 61 de la LPACAP dispone que:

1. Una petición razonada es la propuesta de inicio del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciarlo pero que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, ya sea ocasionalmente o por tener funciones de inspección, averiguación o investigación.

2. La petición no es vinculante para el órgano competente para iniciar el procedimiento, aunque deberá comunicar al órgano que la formuló los motivos por los cuales no se inicia el procedimiento, si es el caso.

3. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deben especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que podrían constituir una infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, fecha o período de tiempo en que los hechos ocurrieron.

4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición debe individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.

5. Inicio del procedimiento por denuncia

Según el artículo 62 de la LPACAP, que en su apartado 4 incluye previsiones favorables para los delatores copartícipes de infracciones que voluntariamente denuncien:

1. Una denuncia es el acto por el cual cualquier persona, cumpliendo o no con una obligación legal, informa a un órgano administrativo sobre la existencia de un hecho que podría justificar el inicio de oficio de un procedimiento administrativo.

2. Las denuncias deben incluir la identidad de la persona o personas que las presentan y un relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Si los hechos pudieran constituir una infracción administrativa, se debe incluir la fecha de su comisión y, si es posible, la identificación de los presuntos responsables.

3. Cuando la denuncia invoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, la no iniciación del procedimiento debe ser justificada y se notificará a los denunciantes la decisión sobre si se ha iniciado o no el procedimiento.

4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa u otra sanción de carácter no pecuniario si es el primero en aportar pruebas que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportar dichas pruebas no se disponga de elementos suficientes para iniciar el procedimiento y se repare el perjuicio causado. Además, el órgano competente deberá reducir el importe de la multa o la sanción de carácter no pecuniario si, aunque no se cumplan todas las condiciones anteriores, el denunciante facilita pruebas que aporten un valor añadido significativo respecto a las que ya se tienen. En ambos casos, el denunciante debe cesar en la participación de la infracción y no haber destruido pruebas relacionadas con la denuncia.

5. La presentación de una denuncia no otorga por sí sola la condición de interesado en el procedimiento.

6. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora

Iniciación de procedimientos sancionadores

El artículo 63 de la LPACAP detalla las particularidades del inicio de los procedimientos sancionadores:

1. Iniciación de oficio: Los procedimientos sancionadores siempre se iniciarán de oficio mediante acuerdo del órgano competente. Se debe garantizar una separación adecuada entre la fase de instrucción y la fase sancionadora, asignándolas a órganos diferentes. Se considera que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo establezcan las normas que lo regulan.

2. Imposición de sanciones: No se podrá imponer ninguna sanción sin haber tramitado el procedimiento correspondiente.

3. Persistencia en la infracción: No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificadas como infracciones en las que el infractor persista continuamente, hasta que no haya una resolución sancionadora ejecutiva por los hechos anteriores.

7. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora

El artículo 64 de la LPACAP regula el acuerdo de iniciación en los procedimientos sancionadores:

1. Comunicación y notificación: El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento y se trasladarán todas las actuaciones existentes al respecto. Además, se notificará a los interesados, considerándose siempre como tal al inculpado. También se informará al denunciante si así lo prevén las normas reguladoras del procedimiento.

2. Contenido mínimo del acuerdo:

Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
Descripción de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que podrían corresponder, sin perjuicio de lo que se determine durante la instrucción.
Identificación del instructor y, en su caso, del Secretario del procedimiento, con una indicación clara sobre el régimen de recusación de estos.
Indicación del órgano competente para resolver el procedimiento y la norma que le otorga dicha competencia, incluyendo la posibilidad de que el presunto responsable reconozca voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
Medidas provisionales que se hayan adoptado al iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan tomar durante el mismo.
Indicación del derecho a formular alegaciones y a ser escuchado en el procedimiento, así como los plazos para ejercer este derecho. Se indicará también que, en caso de no hacer alegaciones en el plazo previsto, el acuerdo de iniciación podrá considerarse una propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada.

3. Calificación de los hechos: Excepcionalmente, si en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no hay elementos suficientes para calificar inicialmente los hechos, esta calificación podrá realizarse posteriormente mediante un Pliego de cargos, que deberá notificarse a los interesados.

8. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial

El artículo 65 de la LPACAP detalla las especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial:

1. Prescripción del derecho a reclamación: Las Administraciones Públicas solo podrán iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial si no ha prescrito el derecho a reclamación del interesado, según lo establece el artículo 67.

2. Notificación a los lesionados: El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, otorgándoles un plazo de diez días para que presenten las alegaciones, documentos o información que consideren pertinentes para su derecho y propongan las pruebas necesarias para su reconocimiento. El procedimiento continuará aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

Inicio del procedimiento a solicitud del interesado

1. Solicitudes de iniciación

De acuerdo con el artículo 66 de la LPACAP:

1. Requisitos de las solicitudes: Las solicitudes deben contener:

Nombre y apellidos del interesado y, si corresponde, de su representante.Identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico para las notificaciones. Los interesados pueden también proporcionar su correo electrónico y/o dispositivo electrónico para recibir avisos de las notificaciones.Descripción clara de los hechos, razones y peticiones que fundamentan la solicitud.Lugar y fecha.Firma del solicitante o autenticación de su voluntad expresada por cualquier medio.Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación.

Las oficinas de asistencia en materia de registros deben ayudar a los interesados a obtener el código de identificación si no lo conocen. Además, las Administraciones Públicas deben mantener y actualizar en su sede electrónica un listado con los códigos de identificación vigentes.

2. Solicitudes conjuntas: Cuando varias personas tengan pretensiones con contenido y fundamento idéntico o similar, estas pueden ser formuladas en una única solicitud, a menos que las normas específicas del procedimiento dispongan lo contrario.

3. Recibo de presentación: Los interesados pueden exigir un recibo que acredite la fecha y hora de presentación de sus solicitudes, comunicaciones y escritos presentados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros.

4. Modelos y sistemas de presentación masiva: Las Administraciones Públicas deben establecer modelos y sistemas que permitan la presentación simultánea de varias solicitudes. Estos modelos, que son de uso voluntario, deben estar disponibles en las sedes electrónicas correspondientes y en las oficinas de asistencia en materia de registros. Los solicitantes pueden adjuntar elementos adicionales para precisar o completar los datos del modelo, y estos deben ser aceptados y considerados por el órgano correspondiente.

5. Comprobaciones automáticas: Los sistemas normalizados de solicitud pueden incluir verificaciones automáticas de la información proporcionada en relación con datos almacenados en sistemas propios o de otras Administraciones. También pueden ofrecer formularios pre-llenados para que el interesado verifique, modifique y complete la información.

6. Modelos específicos obligatorios: Cuando la Administración establezca modelos específicos de presentación de solicitudes para un procedimiento concreto, estos serán de uso obligatorio para los interesados (por ejemplo, en una solicitud de participación en un proceso de selección de personal al servicio de una Administración Pública).

En relación con esta materia, es importante tener en cuenta el artículo 16 de la LPACAP, que regula los registros administrativos y su entrada en vigor. A partir del 2 de abril de 2021, respecto al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico. Este margen de tiempo permite a las distintas Administraciones ajustarse a estas previsiones, según lo dispuesto en la Disposición Final Séptima de la LPACAP.

Registro Electrónico

1. Registro Electrónico General: Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General donde se registrarán todos los documentos presentados o recibidos por cualquier órgano administrativo, organismo público o entidad vinculada o dependiente. También se podrán anotar la salida de documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los organismos públicos vinculados o dependientes podrán tener su propio registro electrónico, interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General.

2. Funcionamiento y seguridad: El Registro Electrónico General funcionará como un portal de acceso a los registros electrónicos de cada organismo y deberá cumplir con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación de protección de datos personales. Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y estarán disponibles para consulta en la sede electrónica.

3. Orden de los asientos: Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, indicando la fecha del día en que se produzcan. Los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes.

4. Constancia de los asientos: El registro electrónico garantizará la constancia en cada asiento de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente y destinatario, y referencia al contenido del documento registrado. Se emitirá automáticamente un recibo que incluya la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro.

5. Presentación de documentos: Los documentos podrán presentarse:

En el registro electrónico de la Administración u organismo correspondiente.En las oficinas de Correos, según lo reglamentado.En representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.En las oficinas de asistencia en materia de registros.En cualquier otro lugar establecido por disposiciones vigentes.

Los registros electrónicos deben ser interoperables, garantizando compatibilidad informática, interconexión y transmisión telemática de los asientos registrales y documentos.

6. Digitalización de documentos: Los documentos presentados presencialmente deberán ser digitalizados y devueltos al interesado, salvo que la normativa determine la custodia por la Administración. Las Administraciones podrán establecer la obligación de presentación electrónica para ciertos documentos y colectivos.

7. Transferencia de pagos: Las cantidades que deban pagarse al presentar documentos podrán hacerse mediante transferencia a la oficina pública correspondiente, sin perjuicio de otros medios de pago.

8. Relación de oficinas de asistencia: Las Administraciones Públicas deben mantener actualizada una relación de las oficinas donde se presta asistencia para la presentación electrónica de documentos.

9. Documentos con régimen especial: Los documentos que requieran una forma especial de presentación según su régimen no se considerarán presentados en el registro. Es recomendable notificar esta eventualidad al interesado.

Además, deben considerarse los artículos 155 a 158 de la LRJSP sobre las relaciones electrónicas entre las Administraciones.

2. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

Requisitos específicos

Según el artículo 67 de la LPACAP:

1. Plazo para solicitar el inicio:

Los interesados solo pueden solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial si su derecho a reclamar no ha prescrito. El derecho a reclamar prescribirá un año después de que se produzca el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se manifieste su efecto lesivo. En el caso de daños físicos o psíquicos, el plazo empezará a contar desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Si el derecho a indemnización se reconoce por la anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá un año después de la notificación de la resolución administrativa o de la sentencia definitiva.
En casos de responsabilidad patrimonial según los apartados 4 y 5 del artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá un año después de la publicación en el “Boletín Oficial del Estado” o en el “Diario Oficial de la Unión Europea” de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.

2. Contenido adicional de la solicitud:

Además de lo señalado en el artículo 66, la solicitud debe especificar las lesiones sufridas, la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial (si es posible) y el momento en que la lesión se produjo efectivamente. La solicitud debe acompañarse de alegaciones, documentos, informaciones que se consideren oportunas y la proposición de prueba, detallando los medios que se pretenden utilizar.

3. Subsanación y mejora de la solicitud

El artículo 68 de la LPACAP establece medidas para ayudar al interesado, evitando rechazar solicitudes de inicio debido a defectos:

1. Requerimiento de subsanación:

Si la solicitud no cumple con los requisitos del artículo 66 y, en su caso, los del artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se pedirá al interesado que subsane la falta o acompañe los documentos necesarios en un plazo de diez días. Se le indicará que, si no lo hace, se le considerará desistido de su petición, previa resolución dictada según el artículo 21.

2. Ampliación del plazo:

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo puede ampliarse prudencialmente hasta cinco días a petición del interesado o por iniciativa del órgano, si la aportación de los documentos requeridos presenta dificultades especiales.

3. Modificación o mejora voluntaria:

En procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente puede pedir al solicitante que modifique o mejore voluntariamente los términos de su solicitud. Se levantará un acta sucinta de ello, que se incorporará al procedimiento.

4. Presentación electrónica obligatoria:

Si alguno de los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado que la subsane mediante su presentación electrónica. Se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que se haya realizado la subsanación.

4. Declaración responsable y comunicación

El artículo 69 de la LPACAP establece lo siguiente:

1. Definición de declaración responsable:

Una declaración responsable es un documento firmado por un interesado, en el cual este declara bajo su responsabilidad que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener o ejercer un derecho o facultad. Además, afirma que posee la documentación que lo acredita y que la presentará a la Administración si así se lo solicitan, y se compromete a mantener el cumplimiento de estas obligaciones durante el período necesario para dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos mencionados deben estar claramente especificados en la declaración responsable. Las Administraciones pueden solicitar en cualquier momento la documentación que demuestre el cumplimiento de dichos requisitos, y el interesado está obligado a proporcionarla.

2. Definición de comunicación:

Una comunicación es un documento mediante el cual los interesados informan a la Administración Pública competente sobre sus datos identificativos u otros datos relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho.

3. Efectos de las declaraciones responsables y las comunicaciones:

Las declaraciones responsables y las comunicaciones permiten el reconocimiento o ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el momento de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen las Administraciones Públicas.
Sin embargo, la comunicación puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad si la legislación correspondiente así lo permite.

4. Consecuencias de la inexactitud, falsedad u omisión:

La inexactitud, falsedad u omisión esencial de cualquier dato o información en una declaración responsable o comunicación, o la no presentación de la declaración responsable o la documentación requerida, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de estos hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas correspondientes.
La resolución de la Administración que declare estas circunstancias puede obligar al interesado a restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o ejercicio del derecho o inicio de la actividad, así como impedir la presentación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, conforme a las normas sectoriales aplicables.

5. Modelos de declaración responsable y comunicación:

Las Administraciones Públicas deben tener permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y comunicación, que sean fácilmente accesibles a los interesados.

6. Exclusividad de la declaración responsable o comunicación:

Solo se puede exigir una declaración responsable o una comunicación para iniciar una actividad o obtener el reconocimiento de un derecho o facultad, no ambas acumulativamente.

Ordenación del procedimiento

Los artículos 70 a 74 de la LPACAP tratan la ordenación del procedimiento administrativo de la siguiente manera:

Expediente administrativo

Según el artículo 70 de la LPACAP:

1. Definición de expediente administrativo:

Se considera expediente administrativo el conjunto organizado de documentos y acciones que sirven como antecedentes y justificación de la resolución administrativa, así como las acciones necesarias para su ejecución.

2. Formato y formación del expediente:

Los expedientes serán en formato electrónico y se compondrán de manera ordenada con todos los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás acciones necesarias, incluyendo un índice numerado de todos los documentos cuando se envíen. También debe incluir una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Remisión del expediente electrónico:

Cuando sea necesario enviar el expediente electrónico, se hará conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad y las Normas Técnicas de Interoperabilidad. Se enviará completo, foliado, autenticado y acompañado de un índice también autenticado. La autenticación del índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente desde su firma y permitirá su recuperación cuando sea necesario. Un mismo documento puede formar parte de varios expedientes electrónicos.

4. Exclusiones del expediente administrativo:

No se incluirán en el expediente administrativo la información auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros, bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos, excepto los informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución administrativa que concluya el procedimiento.

Impulso

El artículo 71 de la LPACAP establece:

1. Principio de celeridad:

El procedimiento, sujeto al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites mediante medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.

2. Orden de despacho de expedientes:

Los expedientes se despacharán siguiendo el orden de inicio en asuntos de naturaleza similar, salvo que el titular de la unidad administrativa emita una orden motivada en contrario, de la cual quede constancia. El incumplimiento de este mandato puede dar lugar a la responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, ser motivo de remoción del puesto de trabajo.

3. Responsabilidad del órgano instructor:

Las personas designadas como órgano instructor o los titulares de las unidades administrativas con esta función serán directamente responsables de la tramitación del procedimiento y del cumplimiento de los plazos establecidos. El artículo 21.6 de la LPACAP establece que el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargado del despacho de los asuntos y los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables del cumplimiento de la obligación de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de esta obligación conllevará la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de otras responsabilidades aplicables según la normativa.

Concentración de trámites

De acuerdo con el artículo 72 de la LPACAP:

1. Simplificación administrativa:

Conforme al principio de simplificación administrativa, se agruparán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, puedan ser impulsados simultáneamente y no requieran cumplimiento sucesivo.

2. Plazos legales:

Al solicitar trámites a otros órganos, se debe consignar en la comunicación el plazo legal establecido para su cumplimiento.

Cumplimiento de trámites

El artículo 73 de la LPACAP establece:

1. Plazo general:

Los trámites que deben ser cumplimentados por los interesados se realizarán en el plazo de diez días desde la notificación del correspondiente acto, salvo que la norma correspondiente establezca un plazo distinto.

2. Corrección de actos:

Si la Administración considera que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo comunicará al autor, concediéndole un plazo de diez días para subsanarlo.

3. Declaración de decaimiento:

Los interesados que no cumplan los plazos podrán ser declarados decaídos en su derecho al trámite correspondiente. Sin embargo, si el interesado actúa antes o dentro del día de la notificación de la resolución que declare el transcurso del plazo, su actuación será admitida y producirá efectos legales.

Cuestiones incidentales

El artículo 74 de la LPACAP señala que las cuestiones incidentales surgidas en el procedimiento, incluidas las referidas a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo en el caso de recusación, regulada por el artículo 24 de la LRJSP.

Instrucción del procedimiento

El objetivo de la instrucción del procedimiento es recopilar los datos necesarios para que el órgano decisor pueda emitir una resolución con pleno conocimiento de causa. Los artículos 75 a 83 de la LPACAP regulan esta fase.

Disposiciones generales

Actos de instrucción:
- Según el artículo 75 de la LPACAP:
1. Realización de actos de instrucción:
  - Los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos en virtud de los cuales se pronunciará la resolución se realizarán de oficio y mediante medios electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento. Los interesados tienen derecho a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites establecidos.
2. Control de tiempos y plazos:
  - Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción deben garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables, y facilitar la tramitación ordenada de los expedientes, así como la simplificación y publicidad de los procedimientos.
3. Intervención de interesados:
  - Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados se realizarán de la forma más conveniente para ellos, compatible con sus obligaciones laborales o profesionales.
4. Principios de contradicción e igualdad:
  - El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para garantizar el pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.
Alegaciones:
- Según el artículo 76 de la LPACAP:
1. Presentación de alegaciones:
  - Los interesados podrán, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, presentar alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
2. Alegaciones sobre defectos de tramitación:
  - En cualquier momento, los interesados pueden alegar defectos de tramitación, especialmente aquellos que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivos u omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva. Estas alegaciones pueden dar lugar, si hay razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

Prueba

1. Medios y período de prueba

De acuerdo con el artículo 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP):

1. Los hechos relevantes para decidir un procedimiento pueden ser acreditados por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, cuya valoración se realizará conforme a los criterios de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

2. Cuando la Administración no considere ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba de entre diez y treinta días, para practicar las pruebas pertinentes. Además, a solicitud de los interesados, el instructor puede decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un máximo de diez días.

3. El instructor del procedimiento solo puede rechazar las pruebas propuestas por los interesados si son manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

4. En procedimientos sancionadores, los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas en sus propios procedimientos sancionadores.

5. Los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad, que cumplan los requisitos legales y constaten hechos, tendrán valor probatorio salvo prueba en contrario. El artículo 88 del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial dispone que las denuncias formuladas por los agentes de tráfico en ejercicio de sus funciones tienen valor probatorio, salvo prueba en contrario, sobre los hechos denunciados y la identidad de los responsables.

6. Cuando la prueba consista en un informe emitido por un órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho público, se considerará preceptivo.

7. Cuando la valoración de las pruebas sea esencial para la decisión del procedimiento, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

2. Práctica de prueba

Sobre la práctica de la prueba, el artículo 78 LPACAP establece:

1. La Administración notificará a los interesados, con suficiente antelación, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas admitidas.

2. La notificación incluirá el lugar, fecha y hora de la prueba, advirtiendo al interesado de que puede nombrar técnicos para que le asistan si así lo desea.

3. Cuando, a solicitud del interesado, deban realizarse pruebas que impliquen gastos no soportados por la Administración, esta podrá exigir el anticipo de los mismos, con una liquidación definitiva una vez practicada la prueba, acompañando comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los gastos.

Informes

1. Petición

Según el artículo 79 LPACAP:

1. Para la resolución del procedimiento, se solicitarán los informes que sean preceptivos según las disposiciones legales y aquellos que se consideren necesarios para resolver, citando el precepto legal que los exige o justificando la conveniencia de reclamarlos.

2. En la solicitud de informe se especificará claramente el o los aspectos sobre los cuales se solicita.

Emisión de Informes

De acuerdo con el artículo 80 LPACAP:

1. A menos que se indique lo contrario expresamente, los informes serán opcionales y no vinculantes.

2. Los informes se emitirán mediante medios electrónicos y en conformidad con los requisitos del artículo 26 (sobre la emisión de documentos por las Administraciones Públicas), dentro de un plazo de diez días, salvo que una disposición específica o los plazos del procedimiento permitan o requieran un plazo diferente, mayor o menor.

3. Si no se emite el informe en el plazo establecido, y sin perjuicio de la responsabilidad del retraso, las actuaciones podrán continuar, salvo que se trate de un informe preceptivo. En ese caso, se podrá suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento conforme a lo establecido en el artículo 22.1.d), que señala que “cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, se suspenderá el plazo desde la petición hasta la recepción del informe, comunicando ambas circunstancias a los interesados. Este periodo de suspensión no puede exceder de tres meses. Si el informe no se recibe en ese plazo, el procedimiento continuará”.

4. Si el informe debe ser emitido por una Administración Pública diferente a la que tramita el procedimiento para expresar su punto de vista conforme a sus competencias, y transcurre el plazo sin que se haya emitido, las actuaciones podrán continuar.

El informe emitido fuera del plazo puede no ser considerado al adoptar la resolución correspondiente.

Como se deduce de este artículo, los informes pueden ser preceptivos o facultativos (dependiendo de si el órgano que debe decidir tiene la obligación de solicitarlos o no), y pueden ser vinculantes o no vinculantes (dependiendo de si el órgano decisor debe seguir lo indicado en el informe o puede decidir en sentido contrario, debiendo motivar su decisión en este caso). A menos que se indique expresamente lo contrario, los informes se considerarán opcionales y no vinculantes. Un ejemplo de informe preceptivo es el mencionado en el artículo 77.6, así como el que se exige (además de carácter vinculante) en el artículo 106.1 de la misma LPACAP, en el contexto de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho.

Solicitud de Informes y Dictámenes en los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial

Según el artículo 81 LPACAP:

1. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, es obligatorio solicitar un informe al servicio cuyo funcionamiento haya causado la presunta lesión indemnizable, y el plazo para emitir dicho informe no debe exceder de diez días.

2. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean iguales o superiores a 50.000 euros, o a la cantidad establecida por la legislación autonómica correspondiente, así como en los casos estipulados por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será obligatorio solicitar un dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.Para esto, el órgano instructor, dentro de los diez días siguientes a la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente una propuesta de resolución, ajustada a lo previsto en el artículo 91, o la propuesta de acuerdo para terminar el procedimiento de manera convencional.El dictamen se emitirá en un plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre la existencia o no de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y forma de la indemnización, según los criterios establecidos en esta ley.

3. En los casos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es obligatorio el informe del Consejo General del Poder Judicial. El artículo 560.1.23 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, confiere al Consejo General del Poder Judicial la atribución de “emitir informe en los expedientes de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia”, y dicho informe deberá ser evacuado en un plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido durante el tiempo que transcurra entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder este plazo de los dos meses mencionados.

Participación de los Interesados

Trámite de Audiencia

Según el artículo 82 LPACAP:

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o a sus representantes, teniendo en cuenta las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (L 19/2013).La audiencia a los interesados debe preceder a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si estos forman parte del procedimiento.

2. Los interesados tendrán un plazo de entre diez y quince días para presentar alegaciones y documentos que consideren pertinentes.

3. Si antes de que venza el plazo los interesados manifiestan que no van a hacer alegaciones ni aportar nuevos documentos, se dará por cumplido el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no existan en el procedimiento otros hechos ni alegaciones y pruebas diferentes a las presentadas por el interesado.

5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial referidos en el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario dar audiencia al contratista, notificándole todas las actuaciones realizadas en el procedimiento, para que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga los medios de prueba que considere necesarios.

Información Pública

Según el artículo 83 LPACAP:

1. El órgano encargado de resolver el procedimiento puede establecer un período de información pública cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera.

2. Para ello, se publicará un anuncio en el Diario Oficial correspondiente, permitiendo que cualquier persona física o jurídica examine el expediente o la parte del mismo que se determine. El anuncio especificará el lugar de exhibición, que deberá estar disponible electrónicamente en la sede electrónica correspondiente, y establecerá un plazo para formular alegaciones, que no podrá ser inferior a veinte días.

3. La falta de comparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos pertinentes contra la resolución final del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí sola, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a recibir una respuesta razonada de la Administración, que podrá ser común para alegaciones sustancialmente iguales. La respuesta razonada no constituye un acto administrativo que concluya el procedimiento, sino un acto de trámite cuya omisión es una irregularidad administrativa no invalidante, pero susceptible de responsabilidad.

4. Según lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas pueden establecer otras formas, medios y vías de participación para las personas, ya sea directamente o a través de organizaciones y asociaciones legalmente reconocidas, en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos.

Finalización del Procedimiento

Conforme al artículo 84 LPACAP:

El procedimiento puede concluir mediante la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico), y la declaración de caducidad.

También finalizará el procedimiento si se produce la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Por ejemplo, en un procedimiento para declarar la ruina inminente de un edificio, si este colapsa debido a factores atmosféricos antes de concluir el procedimiento, ya no sería necesario continuarlo. La resolución emitida deberá estar motivada.

Además de estas formas de terminación, el artículo 86 LPACAP prevé otra forma: la terminación convencional, disponiendo que:

Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni traten sobre materias no susceptibles de transacción. Estos actos deben tener por objeto satisfacer el interés público encomendado y pueden finalizar los procedimientos administrativos o integrarse en ellos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución final.
Estos instrumentos deben identificar a las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse según su naturaleza y las personas a las que estén destinados.
Los acuerdos que traten sobre materias de competencia directa del Consejo de Ministros o del órgano equivalente de las Comunidades Autónomas requieren su aprobación expresa.
Los acuerdos no alterarán las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni las responsabilidades de las autoridades y funcionarios sobre el funcionamiento de los servicios públicos.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y modo de indemnización según los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Además, se debe mencionar el silencio administrativo, positivo o negativo, cuya regulación se encuentra en el Título II, artículos 21 a 25, de la LPACAP.

En resumen, la finalización del procedimiento puede darse a través de las siguientes vías:

a) Forma normal: la resolución.

b) Formas anormales: el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad, y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

c) Forma especial: la terminación convencional.

d) Forma presunta: el silencio administrativo (regulado en el Título II de la LPACAP, artículos 21 a 25).

La LPACAP dedica sus artículos 84 a 95 a la finalización del procedimiento en la forma expuesta.

Disposiciones Generales

1. Terminación

La terminación del procedimiento, en términos generales, se refiere al artículo 84 de la LPACAP que ya hemos estudiado.

2. Terminación en los Procedimientos Sancionadores

El artículo 85 de la LPACAP regula la terminación en los procedimientos sancionadores y establece lo siguiente:

1. Una vez iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá concluir el procedimiento con la imposición de la sanción correspondiente.

2. Cuando la sanción sea únicamente de carácter pecuniario, o si cabe imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha demostrado la improcedencia de esta última, el pago voluntario por parte del presunto responsable en cualquier momento antes de la resolución implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la restitución de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la infracción.

3. En ambos casos, si la sanción es únicamente pecuniaria, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo estas acumulables entre sí. Dichas reducciones deben estar especificadas en la notificación de inicio del procedimiento y su efectividad está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Por ejemplo, el artículo 94,a) del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial establece que una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o dentro del plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente a su notificación, el procedimiento sancionador concluirá con, entre otras consecuencias, la reducción del 50 % del importe de la sanción.

El porcentaje de reducción mencionado en este apartado puede ser incrementado reglamentariamente.

3. Terminación Convencional

El artículo 86 de la LPACAP establece que:

1. Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni traten sobre materias no susceptibles de transacción. Estos actos deben tener como objetivo satisfacer el interés público que tienen encomendado y pueden finalizar los procedimientos administrativos o integrarse en ellos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución final.

2. Estos instrumentos deben identificar a las partes intervinientes, especificar el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse según su naturaleza y las personas a las que estén destinados.

3. Los acuerdos que traten sobre materias de competencia directa del Consejo de Ministros o del órgano equivalente de las Comunidades Autónomas requieren su aprobación expresa.

4. Los acuerdos no alterarán las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni las responsabilidades de las autoridades y funcionarios en relación con el funcionamiento de los servicios públicos.

4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes debe fijar la cuantía y forma de la indemnización conforme a los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Resolución

1. Actuaciones Complementarias

El artículo 87 de la LPACAP establece que, antes de emitir una resolución, el órgano competente puede decidir, mediante un acuerdo motivado, realizar las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No se consideran actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

El acuerdo para realizar actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular las alegaciones que consideren pertinentes tras la finalización de dichas actuaciones. Las actuaciones complementarias deben realizarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la finalización de las actuaciones complementarias.

2. Contenido

Por su parte, el artículo 88 de la LPACAP prescribe que:

1. La resolución que ponga fin al procedimiento deberá decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas derivadas del propio procedimiento.Cuando se trate de cuestiones relacionadas que no hayan sido planteadas por los interesados, el órgano competente puede pronunciarse sobre ellas, informando previamente a los interesados por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones pertinentes y presenten, si corresponde, los medios de prueba.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la resolución debe ser coherente con las peticiones formuladas, sin agravar la situación inicial del solicitante. Esto es sin perjuicio de la potestad de la Administración para iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

3. Las resoluciones deben contener la decisión, la cual será motivada en los casos mencionados en el artículo 35. Además, deberán indicar los recursos que pueden interponerse contra la misma, el órgano administrativo o judicial ante el cual presentarlos, y el plazo para hacerlo, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercer cualquier otro recurso que consideren oportuno.

4. Sin perjuicio de la forma y lugar indicados por el interesado para recibir notificaciones, la resolución del procedimiento se emitirá electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente y la autenticidad e integridad del documento mediante los instrumentos previstos en esta ley.

5. La Administración no puede abstenerse de resolver alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de las disposiciones legales aplicables, aunque puede inadmitir solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición establecido en el artículo 29 de la Constitución. Este artículo dispone que “todos los españoles tienen el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. Los miembros de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos sometidos a disciplina militar pueden ejercer este derecho solo individualmente y según la legislación específica”. El derecho de petición está regulado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, modificada por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio.

6. La aceptación de informes o dictámenes servirá como motivación para la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, el instructor debe elevar una propuesta de resolución al órgano competente. En los procedimientos sancionadores, la propuesta de resolución debe notificarse a los interesados según los términos previstos en el artículo siguiente.

Propuesta de Resolución en los Procedimientos de Carácter Sancionador

Los artículos 89 y 90 LPACAP contienen disposiciones específicas sobre los procedimientos sancionadores (así como los artículos 91 y 92 en relación con los procedimientos de responsabilidad patrimonial). Según el artículo 89:

1. El órgano instructor concluirá el procedimiento con el archivo de las actuaciones, sin necesidad de formular una propuesta de resolución, cuando durante la instrucción se evidencie alguna de las siguientes circunstancias: a) Inexistencia de los hechos que podrían constituir la infracción. b) Falta de acreditación de los hechos. c) Los hechos probados no constituyen, de manera evidente, una infracción administrativa. d) No se ha podido identificar a la persona o personas responsables o estas están exentas de responsabilidad. e) Prescripción de la infracción en cualquier momento.

2. En los procedimientos sancionadores, una vez finalizada la instrucción, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. Esta propuesta deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se consideren pertinentes.

3. La propuesta de resolución debe motivar los hechos que se consideren probados, su exacta calificación jurídica, la infracción que estos constituyan, la persona o personas responsables, la sanción propuesta, la valoración de las pruebas practicadas, especialmente aquellas que constituyen los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que se hubieran adoptado. Si la instrucción concluye que no hay infracción o responsabilidad y no se hace uso de la facultad prevista en el primer apartado, la propuesta debe declarar esta circunstancia.

Especialidades de la Resolución en los Procedimientos Sancionadores

El artículo 90 LPACAP establece que:

1. En los procedimientos sancionadores, además del contenido previsto en los artículos anteriores, la resolución debe incluir la valoración de las pruebas practicadas, especialmente aquellas que constituyen los fundamentos básicos de la decisión. Debe fijar los hechos y, en su caso, identificar a la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones impuestas, o bien declarar la inexistencia de infracción o responsabilidad.

2. En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados durante el procedimiento, independientemente de su valoración jurídica. No obstante, si el órgano competente para resolver considera que la infracción o la sanción es de mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, debe notificar al inculpado para que presente las alegaciones que estime convenientes en un plazo de quince días.

3. La resolución que pone fin al procedimiento será ejecutiva cuando no se pueda interponer contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. Podrán adoptarse disposiciones cautelares necesarias para garantizar su eficacia mientras no sea ejecutiva, incluyendo el mantenimiento de las medidas provisionales que se hubieran adoptado.Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente si el interesado comunica a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Esta suspensión cautelar finalizará cuando: a) Transcurra el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo. b) Habiendo interpuesto recurso contencioso-administrativo:

No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, según los términos previstos en ella.

4. Cuando las conductas sancionadas hayan causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizarlos no haya sido determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento puede finalizarse de manera convencional, pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

Especialidades de la Resolución en los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial

El artículo 91 de la LPACAP, junto con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo anterior, establece lo siguiente:

1. Una vez recibido el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando este no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o presentará la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Si no se considera procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá según lo previsto en el apartado siguiente.

2. Además de lo previsto en el artículo 88, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la resolución deberá pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida. También deberá valorar el daño causado, y determinar la cuantía y el modo de la indemnización, cuando corresponda, según los criterios establecidos en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

3. Si transcurren seis meses desde el inicio del procedimiento sin que se haya dictado y notificado una resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado un acuerdo, se podrá entender que la resolución es contraria a la indemnización solicitada por el particular.

Competencia para la Resolución de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial

Según el artículo 92 de la LPACAP, en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos mencionados en el artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Este artículo se refiere a lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria que no tengan la obligación jurídica de soportar, cuando así lo establezcan los actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial serán resueltos por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos competentes para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo.

Desistimiento y Renuncia

1. Desistimiento por la Administración

En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración puede desistir motivadamente, conforme a los supuestos y requisitos previstos en las leyes (art. 93 LPACAP).

2. Desistimiento y Renuncia por los Interesados

El artículo 94 LPACAP establece que:

1. Todo interesado puede desistir de su solicitud o, si no está prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.

2. Si la solicitud fue presentada por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia afectará solo a aquellos que la hayan formulado.

3. Tanto el desistimiento como la renuncia pueden realizarse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incluya las firmas correspondientes de acuerdo con la normativa aplicable.

4. La Administración aceptará de inmediato el desistimiento o la renuncia y declarará concluido el procedimiento, salvo que terceros interesados que se hayan personado en el mismo soliciten su continuación dentro de los diez días siguientes a ser notificados del desistimiento o renuncia.

5. Si la cuestión planteada en el procedimiento tiene interés general o es conveniente para su definición y esclarecimiento, la Administración puede limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y continuar el procedimiento.

En cuanto a la diferencia entre desistimiento y renuncia, es importante destacar que el desistimiento permite al interesado (o a la Administración, según el caso) abandonar un procedimiento específico, conservando el derecho en cuestión, que puede ser ejercido en otro procedimiento si no ha prescrito. Por otro lado, la renuncia implica la pérdida del propio derecho, sin posibilidad de ejercitarlo en el futuro.

En cualquier caso, tras el desistimiento o la renuncia, la Administración no debe archivar el expediente sin más, sino que debe emitir una resolución declarando la forma anormal de terminación del procedimiento, notificándolo a los interesados conforme a la normativa.

Caducidad

Según el artículo 95 LPACAP sobre los requisitos y efectos de la caducidad:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si se produce una paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, si transcurren tres meses sin que se realicen las actividades necesarias para reanudar la tramitación, se producirá la caducidad del procedimiento. Si transcurre este plazo sin que el interesado actúe, la Administración acordará el archivo de las actuaciones y notificará al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad se podrán interponer los recursos pertinentes.

2. No se podrá acordar la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Esta inactividad solo tendrá como efecto la pérdida de su derecho al trámite correspondiente (como se recoge en el artículo 73 de esta LPACAP).

3. La caducidad no implicará por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Si es posible iniciar un nuevo procedimiento sin que se haya producido la prescripción, se podrán incorporar a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplirse los trámites de alegaciones, proposición de pruebas y audiencia al interesado.

4. La caducidad puede no ser aplicable si la cuestión planteada afecta al interés general o es conveniente para su definición y esclarecimiento.

Como se puede observar, según los artículos 93 a 95, tanto la caducidad como la renuncia solo son posibles en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares y no en los iniciados de oficio por la Administración (aunque en ciertos supuestos se permite el desistimiento a la Administración, conforme al artículo 93).

No obstante, en los procedimientos iniciados de oficio, a pesar de la obligación de la Administración de resolver todo procedimiento según el artículo 21 LPACAP, existen casos en los que se produce la “perención del procedimiento” por inactividad de la Administración, lo que obliga a declarar la caducidad. Un ejemplo de esto, pensado en beneficio del ciudadano, se da en los procedimientos sancionadores. En particular, el artículo 25.1 LPACAP establece que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración de su obligación de resolver, y prescribe que “en los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad”. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

El Silencio Administrativo

El silencio administrativo puede considerarse una forma de terminación implícita del procedimiento administrativo. La LPACAP aborda este tema en varios artículos, especialmente del 21 al 25. Empezaremos estudiando la obligación de resolver, mencionada en el artículo 21.

1. Obligación de Resolver

De acuerdo con el artículo 21 LPACAP:

La Administración está obligada a emitir una resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, sin importar cómo se hayan iniciado (teniendo en cuenta lo señalado en el apartado 3 del artículo 24 de esta LPACAP).

En casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución debe consistir en la declaración de la circunstancia que ocurra en cada caso, indicando los hechos producidos y las normas aplicables (esto debe ser motivado conforme al artículo 35.1.e de esta LPACAP).

Se exceptúan de la obligación mencionada en el primer párrafo, los casos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos que solo requieren una declaración responsable o comunicación a la Administración.

El plazo máximo para notificar la resolución expresa será el establecido por la norma que regula el procedimiento correspondiente.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así lo disponga el Derecho de la Unión Europea.

Cuando las normas que regulan los procedimientos no fijen un plazo máximo, este será de tres meses. Este plazo, y los establecidos en el apartado anterior, se contarán:a) En procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya sido registrada electrónicamente en la Administración u Organismo competente para su tramitación.
Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en su portal web, para efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, indicando los plazos máximos de duración y los efectos del silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas deben informar a los interesados sobre el plazo máximo para la resolución de los procedimientos y la notificación de los actos que los concluyan, así como los efectos del silencio administrativo. Esta información se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación dirigida al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación también indicará la fecha en que la solicitud fue recibida por el órgano competente (mientras no se dicte otra norma al respecto, se debe tener en cuenta el Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, que establece criterios para la emisión de la comunicación a los interesados prevista en el artículo 42.4 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pueda suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de este, podrán habilitar los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables, dentro de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de las que puedan surgir conforme a la normativa aplicable (al respecto, el artículo 95.2.g del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público considera falta muy grave “el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas”; por su parte, los artículos 7 y 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, derogado parcialmente por el Real Decreto 349/2001, de 4 de abril, y por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, preveían como falta grave “la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave”, y como falta leve “el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave”).

2. Suspensión del Plazo Máximo para Resolver

Según el artículo 22 LPACAP:

1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando se deba requerir a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos necesarios. La suspensión durará desde la notificación del requerimiento hasta su cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, hasta el final del plazo concedido, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de esta ley.

b) Cuando sea necesario obtener un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea. La suspensión durará desde la petición, que debe comunicarse a los interesados, hasta la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá ser comunicada a los interesados.

c) Cuando exista un procedimiento en curso en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución. La suspensión durará desde que se tenga constancia de dicho procedimiento, lo cual debe ser comunicado a los interesados, hasta su resolución, lo que también debe ser notificado.

d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o de distinta Administración. La suspensión durará desde la petición, que debe comunicarse a los interesados, hasta la recepción del informe, que igualmente debe ser comunicado. Este plazo de suspensión no podrá exceder de tres meses. Si el informe no se recibe en el plazo indicado, el procedimiento continuará.

e) Cuando se deban realizar pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados. La suspensión durará el tiempo necesario para incorporar los resultados al expediente.

f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio según los términos del artículo 86 de esta ley. La suspensión durará desde la declaración formal al respecto hasta la conclusión, sin efecto, de las negociaciones, lo cual se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable obtener un pronunciamiento previo por parte de un órgano jurisdiccional. La suspensión durará desde el momento en que se solicita, lo que debe comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo cual también debe ser comunicado.

2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:

a) Cuando una Administración Pública requiera a otra que anule o revise un acto que considera ilegal y que constituya la base para que la primera dicte una resolución en el ámbito de sus competencias, según el apartado 5 del artículo 39 de esta ley. La suspensión durará desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Tanto la realización del requerimiento como su cumplimiento o la resolución del recurso deben ser comunicados a los interesados.

b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87. La suspensión durará desde que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta su finalización.

c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento del procedimiento. La suspensión durará desde que se plantee la recusación hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado, conforme al artículo 24 de la LRJSP.

3. Ampliación del Plazo Máximo para Resolver y Notificar

Según el artículo 23 LPACAP:

1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles mencionados en el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta del órgano instructor o del superior jerárquico del órgano competente, podrá acordar de manera motivada (según lo previsto en el artículo 35 de esta LPACAP) la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar, sin que este nuevo plazo pueda ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

2. Contra la decisión de ampliar los plazos, que deberá ser notificada a los interesados, no cabe recurso alguno.

4. Silencio Administrativo en Procedimientos Iniciados a Solicitud del Interesado

Según el artículo 24 LPACAP:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la obligación de la Administración de dictar resolución expresa conforme a lo previsto en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin notificación de resolución expresa legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto cuando una norma con rango de ley, una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España dispongan lo contrario. Si el procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que establezca el carácter desestimatorio del silencio deberá basarse en razones imperiosas de interés general.El silencio administrativo será desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición (artículo 29 de la Constitución), aquellos cuya estimación transfiera al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (artículo 91.3 de esta LPACAP).

El silencio administrativo también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados (artículos 122.2, 123.2, 126.3 y 106.5 de esta LPACAP). No obstante, si el recurso de alzada se interpone contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, se entenderá estimado si, al vencer el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dicta y notifica resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias mencionadas anteriormente en este apartado.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo que finaliza el procedimiento. La desestimación por silencio administrativo solo permite a los interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que corresponda.

3. La obligación de dictar resolución expresa según lo indicado en el apartado primero del artículo 21 se ajustará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior solo podrá confirmar el acto producido por el silencio.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior se adoptará por la Administración sin estar vinculada al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo pueden hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo para dictar y notificar la resolución expresa, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente en un plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. El interesado puede solicitar este certificado en cualquier momento, computándose el plazo desde el día siguiente a la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente.

5. Falta de Resolución Expresa en Procedimientos Iniciados de Oficio

Según el artículo 25 LPACAP:

1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin dictar y notificar resolución expresa no exime a la Administración de su obligación de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En los procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones favorables, los interesados podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades sancionadoras o de intervención que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. La resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

2. Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Tramitación Simplificada del Procedimiento Administrativo Común

Según el artículo 96 LPACAP:

1. Las Administraciones Públicas pueden decidir, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento lo justifiquen. En cualquier momento antes de la resolución, el órgano competente puede decidir continuar con la tramitación ordinaria.

2. Si la Administración decide de oficio la tramitación simplificada del procedimiento, deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de los interesados se opone expresamente, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria.

3. Los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente considera que no concurren las razones mencionadas en el apartado 1, puede desestimar la solicitud en un plazo de cinco días desde su presentación, sin posibilidad de recurso por parte del interesado. Si transcurren cinco días sin respuesta, se entenderá desestimada la solicitud.

4. En procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si el órgano competente considera clara la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la indemnización, puede decidir de oficio suspender el procedimiento general e iniciar un procedimiento simplificado.

5. En procedimientos sancionadores, se puede adoptar la tramitación simplificada cuando el órgano competente para iniciarlo considere que existen elementos suficientes para calificar la infracción como leve, sin que el interesado pueda oponerse expresamente, como se prevé en el apartado 2.

6. Salvo que quede menos tiempo para la tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deben resolverse en treinta días a partir del día siguiente a la notificación al interesado del acuerdo de tramitación simplificada. Los trámites del procedimiento simplificado serán:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, si es necesario.

c) Alegaciones al inicio del procedimiento durante un plazo de cinco días.

d) Trámite de audiencia, solo si la resolución va a ser desfavorable para el interesado.

e) Informe del servicio jurídico, cuando sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, cuando sea preceptivo. Desde que se solicita el dictamen hasta su emisión, el plazo para resolver se suspende automáticamente. El órgano competente solicitará el dictamen de manera que permita cumplir el plazo de resolución. El dictamen podrá emitirse en quince días si así lo solicita el órgano competente. En el expediente remitido al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, el órgano competente para resolver puede decidir continuar el procedimiento de manera ordinaria, notificando a los interesados y convalidando todas las actuaciones realizadas durante la tramitación simplificada, excepto el dictamen.

h) Resolución.

7. Si un procedimiento requiere un trámite no previsto en el apartado anterior, debe ser tramitado de manera ordinaria.

Ejecución

1. Medios de Ejecución Forzosa

Los medios de ejecución forzosa se detallan en el artículo 100 LPACAP, según el cual:

1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se realizará, siempre respetando el principio de proporcionalidad, mediante los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Si se pueden utilizar varios medios de ejecución, se elegirá el menos restrictivo para la libertad individual.

3. Si es necesario entrar en el domicilio del afectado o en otros lugares que requieran autorización, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del titular o, en su defecto, la autorización judicial correspondiente.

A) Apremio sobre el Patrimonio

Este medio se utiliza por la Administración para cobrar las cantidades líquidas adeudadas que no han sido pagadas voluntariamente por los obligados. Se aplica principalmente en materia tributaria o fiscal, aunque también puede utilizarse para cobrar liquidaciones derivadas de actos administrativos (como multas), pero no para deudas de carácter no administrativo.

Según el artículo 101 LPACAP:

1. Si debe satisfacerse una cantidad líquida en virtud de un acto administrativo, se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio (artículos 160 a 177 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y artículos 70 a 123 del Reglamento General de Recaudación).

2. No se podrá imponer a los administrados una obligación pecuniaria que no esté establecida conforme a una norma de rango legal.

El procedimiento de apremio, como se expone en los artículos 160 a 177 LGT y en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, incluye los siguientes trámites:

1. Emisión de la providencia de apremio, que se notificará al obligado tributario, identificando la deuda pendiente, liquidando los recargos según el artículo 28 LGT y requiriendo el pago.

2. Embargo de los bienes y derechos del deudor en cantidad suficiente para cubrir la deuda, más recargos, intereses y costas.

3. Subasta pública de los bienes embargados, utilizando lo obtenido para cubrir la deuda. Si no se pueden vender los bienes en la subasta, los artículos 108 a 110 RGR prevén la adjudicación de los bienes a la Hacienda Pública para el pago de las deudas no cubiertas.

B) Ejecución Subsidiaria

El artículo 102 LPACAP regula la ejecución subsidiaria, estableciendo que:

1. Se realizará la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por otra persona distinta del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí mismas o a través de terceros, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme al artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Este medio de ejecución forzosa se utiliza cuando la Administración ordena a un administrado realizar una conducta que puede ser realizada por cualquier otra persona y el obligado no lo hace. Por ejemplo, si se ordena a alguien vallar un solar abandonado y no lo hace, la Administración puede realizar la obra, ya sea con sus propios obreros o contratando a un tercero, y luego pasar la factura al obligado. Si no paga, la Administración utilizará la vía de apremio para cobrar el importe.

C) Multa Coercitiva

El artículo 103 LPACAP establece lo siguiente sobre la multa coercitiva:

1. Las Administraciones Públicas pueden imponer multas coercitivas, cuando lo autoricen las leyes, en la forma y cuantía que estas determinen, para la ejecución de ciertos actos. Estas multas pueden ser reiteradas por periodos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes casos:

a) Actos personalísimos en los que no sea posible la compulsión directa sobre la persona del obligado (por ejemplo, si la Administración contrata a un pintor famoso para realizar un cuadro y este se niega a cumplir, no se puede obligar físicamente al pintor a realizar la obra, por razones de oportunidad y calidad del trabajo).

b) Actos en los que, aunque proceda la compulsión, la Administración no la considere conveniente.

c) Actos que el obligado pueda encargar a otra persona (por ejemplo, la retirada de publicidad visible desde las carreteras, fuera de los tramos urbanos, salvo los carteles informativos autorizados por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana). El artículo 43.2 de la Ley 37/2015 de Carreteras prevé la imposición de multas coercitivas no superiores al 20% de la sanción a aquellos que, tras ser requeridos, no retiran las vallas publicitarias.

La multa coercitiva es independiente y compatible con otras sanciones que puedan imponerse.

D) Compulsión sobre las Personas

El artículo 104 LPACAP establece que:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas, siempre que la ley lo autorice expresamente, y respetando la dignidad y los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si se trata de obligaciones personalísimas de hacer y no se realiza la prestación, el obligado deberá indemnizar por los daños y perjuicios, cuya liquidación y cobro se realizarán por vía administrativa.

Otros Medios de Ejecución Forzosa

Además de estos medios, algunos autores mencionan un quinto medio de ejecución forzosa: el lanzamiento o desahucio administrativo. Este se aplica, por ejemplo, en casos de expropiación forzosa o desalojo de personas que ocupan indebidamente bienes de dominio público marítimo-terrestre, como se prevé en el artículo 108 de la Ley 22/1988 de Costas. Según García de Enterría, este supuesto es una variedad de la compulsión directa sobre las personas, que consiste en el desalojo por parte de los Agentes de la Administración de quienes ocupan indebidamente el dominio público.

Prohibición de Acciones Posesorias

El artículo 105 LPACAP establece que no se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en el ámbito de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

6. El procedimiento administrativo común y sus fases. TEMA 4 CUERPO EJECUTIVO ESPECIALIDAD ADMINISTRATIVA – GRUPO C1 – JCCM