12. EL EXPEDIENTE ELECTRÓNICO:

12.1. Introducción:

Al hablar de administración electrónica nos estamos refiriendo al uso de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el desarrollo de las actividades y procedimientos que competen a la Administración. Ya en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se impulsaba el empleo de estos medios, si bien la puesta en marcha de los mismos no se planteaba como una obligación para las distintas Administraciones, sino que era potestativa.

La aparición de La ley 59/2993, de firma electrónica, abrió la posibilidad de que se puedan generar documentos electrónicos con la misma validez jurídica que el documento en papel, resolviendo distintos puntos como la identificación del firmante o la validez de las copias:

– La Tecnologías de la Información se introducen en la gestión de los procesos.
– La información se desmaterializa en multitud de bases de datos o registros administrativos dispersos.
– La esencia del documento administrativo se desplaza en torno al contenido más que al continente.
– Necesidad de gestionar el expediente administrativo, estableciendo criterios para su formación, para el archivo, para la firma de documentos y la validez de los documentos firmados.
El gran salto en el desarrollo de una administración electrónica avanzada tiene su origen en la publicación de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP). Esta Ley reconoce el «derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Publicas por medios electrónicos» y, junto a ello, establece la «obligación de las Administraciones Públicas de rediseñar sus procedimientos y dotarse de los medios técnicos necesarios para que el ejercicio del nuevo derecho sea plenamente efectivo».

12.2. El documento electrónico

A partir de este momento se introduce un nuevo concepto en la administración, el documento electrónico:

– El documento electrónico se define como: información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado:

– Los documentos electrónicos deben cumplir los siguientes requerimientos:
o La disponibilidad
o La integridad
o La autenticidad
o La confidencialidad
o La conservación de los datos

– Los documentos electrónicos administrativos deberán haber sido firmados electrónicamente mediante los sistemas de firma previstos en los arts. 18 y 19 de la Ley 11/2007

La Autenticidad: es la capacidad de la administración para que los documentos electrónicos administrativos se consideren válidos y auténticos, actualmente se realiza mediante el proceso de firma electrónica.

La Integridad: significa que el documento no haya sido alterado y esté completo. Además para cada documento debería comprobarse las adiciones que pueden realizarse después de su creación, en qué circunstancias puede hacerse y quien está autorizado para llevarlos a cabo. Los procesos que aseguran la integridad son la huella y la firma electrónica. En el caso de procesos de digitalización deben garantizarse que se han hecho sin alteraciones, cambios de formato y sin modificaciones.

La Disponibilidad: un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado e interpretado cuando el usuario lo necesita. Los documentos podrán ser consultados en la sede electrónica.

La Confidencialidad: deben establecerse reglas en el sistema que impidan que la información esté disponible o sea revelada a individuos o procesos no autorizados. Los organismos responsables deben determinar qué documentos son confidenciales, el período en que se mantiene dicha confidencialidad y establecer los medios para garantizar la confidencialidad.

La Conservación de los documentos electrónicos: la Ley hace un reconocimiento expreso al derecho de los ciudadanos a que se “conserven sus documentos en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente”

12.3. El expediente electrónico:

Expediente electrónico se define como el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan. Esto significa la vinculación al procedimiento y la existencia de “documentos de muy diversas características”.

Las Administraciones Públicas deberán elaborar un Catálogo de Procedimientos Electrónicos, este catálogo es un instrumento de referencia que recopila, describe, clasifica, y categoriza todos los procedimientos y servicios existentes y en vigor en una organización. Permite incorporar de manera ordenada todos los procedimientos y servicios a la Plataforma Electrónica.

Par la formación del expediente electrónico debe tenerse en cuenta:

– La asignación de un documento a su expediente en el momento de su incorporación, minimiza los metadatos que deben capturarse manualmente mediante “técnicas de herencia de metadatos”.
– La generación de expedientes electrónicos está directamente ligada a la tramitación electrónica
– Hay que identificar los metadatos requeridos a nivel de expediente
– Hay que identificar los documentos que componen el expediente, definiendo los que son obligatorios, y cuáles serán  accesibles por el ciudadano.
– Establecer los requisitos de autenticidad, integridad, disponibilidad y confidencialidad.

Para la formación, transmisión y visualización el expediente electrónico debe estar foliado mediante un índice electrónico, firmado por el órgano actuante. Este índice garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea necesario. Por otro lado la remisión de expedientes podrá ser sustituida a todos los efectos legales por la puesta a disposición del expediente electrónico, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo.
La operación de foliado se debe realizar cuando se cierra el expediente para su puesta de manifiesto, exposición pública, o traslado a otros organismos o definitivamente por finalizar el procedimiento y pasar a la fase de archivo.
El índice del expediente deberá ser una lista legible y ordenada de los documentos que lo componen.
Una vez realizado el índice, no se podrán modificar los documentos incluidos en el expediente, ni incluir documentos nuevos.

12.4. El Archivo electrónico: (art. 31 de la Ley 11/2007)

Por parte de la Administración del Estado se está trabajando en el modelo de requisitos para la gestión de documentos electrónicos de archivo: especificación MoReq :[19]

Los conceptos fundamentales del archivo electrónico y la conservación, básicamente son:

– Seguir un criterio único de seguridad y conservación: establecer pautas de normalización.
– Establecer la estrategia de archivo en el entorno tecnológico
– Proteger la firma de la obsolescencia.

Tener en cuenta las conversiones de formatos y las migraciones. Estableciendo responsabilidades sobre los procesos de conversión y dotar de recursos a esta función desde el inicio de los proyectos de gestión de documentos electrónicos

Tiene las siguientes funciones:

– Establecer la descripción normalizada de los expedientes electrónicos mediante el uso de descriptores o palabras clave. Establecer los criterios de acceso de forma documentada es para el administrado un acto clarificador y un ejercicio de transparencia,
– Establecer criterios de acceso durante el trámite y una vez finalizado el trámite, establecer los normas de intercambio de datos, teniendo siempre en cuenta la normativa vigente sobre protección de datos
– El acceso electrónico significa disponibilidad y conservación (perdurabilidad) por lo que adquiere una especial relevancia el adecuado funcionamiento y nivel de servicio del repositorio donde se almacene la información de una determinada administración pública.
– Prever soluciones de sellado de tiempo y de firma longeva.

En resumen, los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.

La preservación digital a largo tiempo, longevidad, hay que tener en cuenta: ISO/TR 18492:2005, “long-term presevation of electronic document-based information”

– Planificación, organización y enfoque de la gestión de archivo definitivo.
– Garantizar la seguridad de la información (física y lógica)
– Registro y Control de las acciones de preservación
– Auditorías de las acciones de preservación y del seguimiento de procedimientos

A largo plazo la situación exige una planificación, dada la dificultad de prever la evolución futura de las tecnologías. Se debe tener en cuenta:

– Formulación de políticas y planes orientados a la preservación de los documentos y recursos de información digital.

– Los objetivos de estas políticas no deben centrarse únicamente en la conservación de los materiales, sino asegurar su uso mediante la infraestructura necesaria para acceder a ellos.

– Se deben tener en cuenta las cuestiones relativas a la autenticidad e integridad de los documentos.

– Normalización de metadados: se trata de definir un conjunto de metadatos para la preservación que tenga un carácter práctico, así como evaluar las alternativas para su codificación, almacenamiento e intercambio.[20]

En resumen para la preservación de documentos digitales:

Obsolescencia de soportes físicos utilizados para su almacenamiento.

Obsolescencia de los formatos empleados para su codificación

Obsolescencia de las aplicaciones informáticas y equipamiento hardware necesarios para su lectura.

[19] Esta especificación describe un Modelo de Requisitos para la gestión de documentos electrónicos de archivo (MoReq) e incide especialmente en los requisitos funcionales de la gestión de documentos electrónicos de archivo mediante un sistema de gestión de documentos electrónicos de archivo (SGDEA). ICA-Consejo Internacional de Archivos.

[20] El término metadatos describe varios atributos de los objetos de información y les otorga significado, contexto y organización. La teoría y la práctica descriptiva de los metadatos es un área familiar dentro la archivística, acostumbrada a la descripción e indización de documentos. En el mundo digital, han aparecido categorías de
metadatos adicionales para sustentar la navegación y la gestión de archivos. Con fines prácticos, los tipos y funciones de los metadatos pueden clasificarse en tres amplias categorías: descriptivos, estructurales y administrativos.

Soluciones para el acceso a largo plazo:

Para que los documentos electrónicos puedan utilizarse a largo plazo, se deben conservar documentos auténticos, accesibles e inteligibles en un contexto de constantes cambios tecnológicos.

El sistema y los formatos que contienen los documentos no han de ser necesariamente los mismos que se utilicen para acceder a ellos. Existen  diversas opciones según las necesidades de acceso previstas:
• Los documentos se mantienen en la aplicación original porque el productor los necesita a largo plazo para desempeñar sus funciones. En este caso los documentos que no sean de conservación permanente serán destruidos de acuerdo al calendario de conservación.
• Los documentos de conservación permanente que ya no se utilizan y sus metadatos se copian en ficheros históricos, con dos posibilidades:

– En el formato del sistema originario, y se borran de la aplicación. Cuando se producen cambios tecnológicos, los ficheros se convierten al nuevo software o nueva versión para su posible consulta en la aplicación original.
– Se almacenan en un formato independiente de cualquier software (en ficheros planos). Los formatos y la estructura de datos de los ficheros planos están especificados y relacionados con los documentos concretos, y existen funciones establecidas para la importación automática de vuelta al sistema originario. Los ficheros planos han de convertirse sólo cuando este formato deje de ser accesible o resulte poco práctico.

• Los documentos de conservación permanente y sus metadatos se copian en ficheros históricos y se almacenan en un formato independiente de cualquier software (en ficheros planos). Los ficheros planos se almacenan en un formato como el XML (sistema muy extendido que se utiliza para el intercambio de datos estructurados) con su correspondiente DTD (descripción del formato de datos para usar un formato común en dicho intercambio), documentando así su propia estructura de datos. Así pueden exportarse a otros sistemas de información para permitir el acceso a los documentos.
• Deberán implementarse funciones de control de acceso para proteger la información y los documentos que no sean públicos.
• En cuanto a los costes de acceso, dependen de una amplia variedad de factores, pero en general, se puede admitir que serán menores si se utilizan los sistemas,
estructuras y procedimientos habituales.

Para más información sobre normalización de expediente electrónico consultar el portal PAE, del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública.

http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=P6021590 1274203521811&langPae=es

12. 5. Normas Técnicas de Interoperabilidad

El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica establece, en su disposición adicional primera, el desarrollo de la serie de Normas Técnicas de Interoperabilidad que son de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones públicas.

Las Normas Técnicas de Interoperabilidad desarrollan aspectos concretos de diversas cuestiones necesarios para asegurar los aspectos más prácticos y operativos de la interoperabilidad entre las Administraciones públicas y con el ciudadano.

Deben consultarse la siguientes NT (portal PAE)

– Documento Electrónico
– Digitalización de Documentos
– Expediente Electrónico

12.6. Legislación de JCCM en materia de administración electrónica:

Orden de 01/09/2010, de la Vicepresidencia y Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la expedición de facturas por medios electrónicos cuando el destinatario de las mismas sea la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y sus Organismos Públicos vinculados y dependientes.

Resolución de 22/11/2010, de la Intervención General, por la que se establece la obligatoriedad de la facturación electrónica en contratos de la administración de la JCCM. [ DOCM 2 de diciembre de 2010). Deroga: DOCM 83, 04/05/2009, página 19291. Decreto 34/2009, de 28/04/2009, por el que se regula la utilización de medios electrónicos por los órganos colegiados de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. (DOCM 18 de marzo de 2010)

Resolución de 02/01/2009, de la Consejería de Administraciones Públicas y Justicia, por la que se ordena la publicación del Convenio de Colaboración entre la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha para articular los mecanismos de cooperación que faciliten a los ciudadanos el acceso a la edición electrónica del diario oficial Boletín Oficial del Estado.